La sequía afecta a gran parte del país, la agricultura y la industria recienten su actividad por la reducción del agua en los embalses y la disminución de los caudales en ríos, esteros, pozos y norias. El riesgo de racionamiento del agua potable para gran parte de la población ya se ha planteado y podría profundizar la crisis social que enfrentamos. Por tanto los esfuerzos por entender el problema y proponer soluciones deberían ser prioritarios, dado que los intentos existentes son escasos y cargados, normalmente, de sesgos ideológicos, que tienen mayoritariamente cuestionables resultados reales sobre el agua y sus usuarios (y por cierto principalmente sobre los agentes excluidos de este mercado). Los intentos propositivos deberían aportar a la discusión actual, para que los tomadores de decisión y parlamentarios mejoren la institucionalidad hídrica nacional y gestionen el dramático estado del recurso. Nuevos sistemas de administración del recurso deberían ser evaluados con sentido de urgencia y de país, pero sin omitir rigurosos fundamentos ambientales, sociales y, necesariamente, económicos.
El actual estado de los derechos es consecuencia de la operación del Código de Aguas, que se promulgó en 1981, después que el Estado consagró al sistema descentralizado como su modo de operación de la sociedad. La disponibilidad real de agua es consecuencia de una sequía que presenta comportamiento secular, pero anidado en la crisis que provoca el cambio climático global.
El Código de Aguas se modificó, en parte, el año 2005 bajo el Gobierno de Lagos, el cual logró introducir algunos cambios menores. Entre ellos, el instrumento regulatorio denominado caudal ecológico. Este último, es un instrumento relevante que posee la institucionalidad para reducir externalidades y puede incorporar equidad intergeneracional. Pero hay imposibilidad de cambios mayores por la robusta arquitectura jurídica en la que se sustenta el Código y, que no permite su modificación legal, dado la protección al dominio privado que existe en la Constitución. En ella y en el Código se define en la práctica, un derecho privado real sobre el aprovechamiento del uso del agua, que tiene características de un bien transable. Es decir, el uso del agua se puede comprar y se puede vender como cualquier otro bien.
La reforma del año 2005, buscó modificar uno de los problemas más grandes que existía en ese momento: la especulación y el acaparamiento de derechos de aprovechamiento, dado que esos derechos habría estado concentrados e impedían el desarrollo económico. Por ejemplo, se limitaban nuevos proyectos en generación hidroeléctrica. Esta eventual condición, indeseable en una economía de libre mercado genera una barrera de entrada, es como un pecado capital, por tanto, es el Estado quien está mandatado a su reducción. Tras la modificatoria comenzó a regir la patente de no uso. El efecto fue que desde 2005 a 2019, la renuncia de derechos alcanza la suma de 8.530 m³ /s o 8.530.000 lt/s (fuente: catastro DGA). Es decir, agua no consuntiva (que debe devolverse al río de origen) demandada y adquirida principalmente para proyectos hidroeléctricos. La devolución no se motivó por la “buena onda social” de sus dueños, si no que por la introducción de un desincentivo monetario a la tenencia de derechos no usados. Aunque una segunda explicación es que dichos caudales perdieron valor al aumentar los conflictos socioambientales en las regiones donde se emplazaban dichos proyectos y por el aumento de proyectos con otras fuentes ERNC (viento y sol). Los dueños habrían devuelto el agua para evitar pérdidas de dinero, es decir, “agua que no has de beber, déjala correr”. Lo interesante del dato anterior es que 0 litros/s fueron devueltos de caudal consuntivo, aquel que permite su uso sin devolución, esto verifica que ellos poseen alta valoración de sus usuario (dueños del derecho de aprovechamiento).
Si el agua fue devuelta y queda disponible en dominio público, ello permitiría que otros la adquirieran para fines privados, tengan o no un proyecto productivo para la sociedad. Por tanto, lo lógico sería que al menos esa cantidad aparezca nuevamente solicitada, en el entendido que existen continuamente problemas de sequía y escasez. Así agricultores, mineros, sanitarias y comités de agua potable rural estarían informados de esta nueva disponibilidad. Al consultar en la web de la DGA, la única fuente de información oficial sobre otorgamiento de derechos, se puede estimar que desde el año 2005 hasta el año 2019 se han otorgado 138 m3/s de agua consuntiva y 32.201 m3/s de agua no consuntiva. Los datos hablan por sí mismos, en Chile aún existe disponibilidad de agua (en algunas regiones) y el Estado por ley debe otorgarla a quien la solicite. Si esta solicitud es única, el agua se otorga de forma gratuita: sin costo de venta y sin impuestos directos en el futuro.
Como Chile es extremadamente largo y geográficamente diverso, hay cuencas (una porción de la superficie y corteza terrestre a los cuales se asocia múltiples cursos de aguas con un tronco final común) o subcuentas que no tienen más disponibilidad de agua gratis. Si alguien desea usarla, debe comprar a alguien que quiera vender (el mercado en toda su expresión). Sin embargo, el volumen de transacciones de derechos de agua sería menor, solo el 2% de los derechos otorgados, que en total suman 128.015 derechos regularizados en todo el país tienen anotada al menos una trasferencia de propiedad. Estos se han inscrito en los conservadores de bienes raíces (como se hace en las inscripciones de viviendas) desde 1898, es decir, una larga tradición en tener derechos privados sobre el recurso.
Existe hoy una evidente mejora al nivel de información, debido que tras aproximadamente 38 años sin contar con datos registrales, ellos están disponibles para la comunidad interesada, en conocer precios y caudales transado. Aunque aún perdura la duda referente a cuando se realiza una transacción de suelo de riego, ella incluye y se registra el cambio de propietario del derecho de aprovechamiento, dato no menor para evaluar y analizar las señales de precio, fundamentales para comprender el comportamiento del sector.
Como es de conocimiento público, actualmente existe un aumento sostenido de demanda de agua en la zona norte, donde los caudales no alcanzan para desarrollar procesos mineros. La solución actual es desalar, proceso que requiere energía eléctrica y podría tener costos ambientales inciertos al generar residuos de salmuera, altamente concentrados: ellos y el tipo de dominio de esta nueva agua están en un limbo regulatorio, sobre la institucionalidad del uso y goce. Además, es limitada para aquellas comunidades que no posean el financiamiento de inversión inicial ni menos soportar los intensivos costos de operación.
En regiones que no enfrentan las dramáticas condiciones de escasez del norte y que aun poseen disponibilidad marginal futura, aún está la forma en que opera la asignación inicial de nuevos derechos de aprovechamiento de agua, que es esencial para la vida. En tanto el proceso legislativo sigue su curso en el parlamento, el actual sistema funciona tal cual fue pensado e implementado en el año 1981. Si hay disponibilidad de agua en la fuente, el derecho se asigna gratis a quien la necesite (si es que la solicita). Si hay más de un solicitante y el agua no alcanza, se establece un mecanismo de mercado denominado remate de derechos para asignación inicial. El remate utilizado por el Código de Aguas es una subasta ascendente de primer precio (subasta inglesa), donde se anuncia el precio a viva voz por cuota y los postores aumentan las pujas hasta llegar a un precio que solo un postor está dispuesto a pagar: este es el ganador (y el resto pierde porque se queda sin agua), que adquiere el derecho mediante una asignación económicamente eficiente.
La evidencia estadística de los remates de derechos realizados, muestra que extrañamente, se han utilizado muy pocas veces. Entre 1981 y 2004, solo se habrían realizado 4 remates. Con la reforma al Código de 2005, se trató de incentivar su uso para asignar eficientemente el agua. Sin embargo, en los 15 años vigencia, no más de 60 remates han asignado derechos de agua, con la posibilidad de pagar hasta en 10 años plazo el monto ofrecido. Los remates han sido principalmente en derechos de tipo no consuntivos.
Por tanto, la asignación inicial de derechos de aprovechamiento sigue siendo gratis en Chile. En parte, el funcionamiento actual está basado en el principio de uso y goce de un bien privado, que no requiere justificación alguna, sino que solo el interés de apropiación del solicitante.
Algunos problemas pueden continuar generándose bajo la actual institucionalidad. Por ejemplo, si existe interés de constitución de derechos para uso de agua entre una empresa forestal y una comunidad de agua potable rural, al no existir disponibilidad suficiente para otorgar simultáneamente la demanda de ambos, la ley dice que esta competencia debe resolverse mediante el remate de derechos de asignación inicial. En ese caso, quien posea la mayor valoración (capacidad económica) por el recurso lo ganará. Si la comunidad es pobre, no tendrá el dinero para pagar y los derechos serían asignados a la empresa forestal (el ganador). La comunidad (el perdedor) deberá, buscar otra fuente de agua o emigrar de la zona, porque se trata de un insumo vital. La eficiencia económica del mecanismo, es ciego a otras dimensiones del tema que es conveniente, como sociedad evaluar y analizar.
La posibilidad de asignar derechos de agua ponderando otras variables (distintas al precio) se posibilitaría cambiando el remate actual por un mecanismo denominado concurso de belleza. En este, la variable de decisión no son completamente conocidas antes de la realización del concurso y, a diferencia del remate, la decisión puede ser tomada en función a otras variable observables (observables significa que una Corte puede conocer de la información y decisión) distintas al precio ofertado. Entre estas se pude realizar esquemas de valoración ambiental, social, distributiva o mezcla de todas. Por ejemplo, se puede estipular que la asignación de derechos debe ser respaldada por un proyecto. Así, como cualquier otro proyecto, se debe determinar los costos y beneficios, tanto privados como sociales de la iniciativa relacionada. Esta evaluación técnica y económica permite determinar cuan valioso es para la sociedad, el otorgamiento de un bien público para explotación privada. En ese mismo mecanismo es posible introducir la fijación de una cuota de pago real por el recurso escaso, conocida como Royalty. Además sería necesario modificar el artículo 6 del Código, estipulando que la duración del derecho de aprovechamiento sea igual al término del proyecto declarado en la evaluación o de su reasignación.
En la literatura económica especializada y algunos autores explican que los concursos de belleza para asignar recursos o licitaciones del Estado son susceptibles de actos de corrupción y discrecionalidad. Sin embargo, ello puede ser evitado con el diseño riguroso previo del concurso, junto a la creación de una agencia independiente de economía y regulación. Este debería ser un organismo estatal independiente, experto, eficiente y de acciones transparentes, que permitan no solo cambiar los procedimientos administrativos, sino que aportar a dar los incentivos y garantías adecuadas para el funcionamiento de la amplia gama de actores del sector privado que , incluye a las comunidades de aguas superficiales y subterráneas, en este caso. Por tanto en un proceso de cambio, nuevas ideas de políticas públicas para temas relevantes pueden ser buenas o malas, lo preponderante es que las haya y ojalá en abundancia. Es necesario que ellas se discutan abierta y transparentemente para un mejor futuro de la sociedad, que está inmersa en un contexto de profunda incertidumbre socioambiental.
Emiliano Vargas López
Ingeniero Comercial – Magister en Econmía
