La formación “estadounidense” de los dirigentes chinos

El presidente Xi Jinping no deja de vilipendiar los valores occidentales y de destacar las “características chinas”. Sin embargo, las autoridades de su país han adoptado el programa de la escuela de administración pública de la prestigiosa Universidad de Harvard para formar a sus funcionarios. Miles de empleados siguen ese máster, inaugurado a comienzos de los años 2000 y adaptado al contexto nacional.

¿Cómo explicar los espectaculares resultados de China, que va camino a convertirse en una superpotencia científica, universitaria y tecnológica, cuando el régimen sigue siendo autoritario, e incluso lo es cada vez más? ¿Cómo ese sistema de Estado-partido, vigente desde 1949, puede ser al mismo tiempo no democrático, innovador e impulsor de apertura internacional? Hoy más que nunca, lejos de producirse en oposición al régimen, el ascenso de China se debe en gran medida a su administración pública: “Son los funcionarios los que implementan las reformas y sientan las bases institucionales que permiten alcanzar el objetivo de China: una sociedad de bienestar”, nos explica Li Jing (1), profesor de Ciencias Políticas de la Universidad de Pekín y diplomado en Harvard.

El desarrollo de la función pública se basa en el legado del “socialismo con características chinas” teorizado a partir de los años 1980 por Deng Xiaoping, según un modelo capitalista de mercado que combina cultura de consumo y fuerte planificación. A lo largo de los últimos cuarenta años, en ese sistema en el que el Partido Comunista de China (PCCh) controla el Estado, que a su vez controla la economía, la administración debió aprender a interactuar con el sector privado y demostrar permanentemente su legitimidad para intervenir en cuestiones cada vez más complejas y técnicas.

¿Un caballo de Troya?
A los ojos de los extranjeros, la función pública china sigue siendo opaca y poco conocida. Sólo los altos dirigentes tienen cierta notoriedad mediática. Poco se sabe que, desde hace aproximadamente veinte años, varios miles de empleados del sector público siguen en China un Master in Public Administration (MPA) importado directamente de Estados Unidos, según el modelo de la John F. Kennedy School of Government de la Universidad de Harvard.

Incorporado oficialmente en China en 1999 y vigente a partir del ciclo académico 2001, el MPA está dirigido a profesionales en actividad con al menos tres años de experiencia laboral, mayoritariamente en las colectividades territoriales, pero también en las empresas públicas o las organizaciones no gubernamentales y asociaciones sin fines de lucro controladas por el Estado. Los empleados del sector privado también pueden acceder a él.

El hecho de recurrir a los modelos y prácticas pedagógicas generados por el hegemónico Estados Unidos para forjar la cultura profesional de las elites administrativas parece contradecir la ambición del PCCh de ofrecer al mundo un ejemplo de modernización independiente y alternativo al capitalismo occidental. Algunos vieron allí un caballo de Troya de las nuevas fuerzas de democratización internas en el Partido: instrumento de apertura a los experimentos extranjeros, el programa podría influir en las nuevas elites chinas y conducir a una transición hacia un régimen democrático. Pero si el MPA es el arma secreta de los reformistas, ¿por qué el gobierno ha apoyado y alentado tan fuertemente su introducción en China?

Su misión, tal como la describe la Universidad Tsinghua (Pekín), es “preparar para los desafíos del liderazgo y la gestión en el sector público”. Se inscribe en un proceso de innovación y mejora de la calidad de este sector. Sin embargo, a diferencia de lo que se practica en las escuelas del Partido y las escuelas de administración, los candidatos, poseedores mínimamente de un diploma de estudios terciarios, son admitidos tras rendir un examen, independientemente de su pertenencia al PCCh o de su puesto jerárquico en la administración (véase “Del mandarinato al management”).

Un siglo de intercambios universitarios
Sorprendentemente, fue en los establecimientos universitarios, hasta entonces marginados en la formación de los directivos y empleados del sector público, donde se puso en marcha el proyecto de MPA. Las escuelas de administración y las del Partido fueron excluidas. Sin embargo, todo lleva a pensar que los antiguos y los nuevos programas pueden coexistir, ya que sirven para objetivos diferentes.

Ese desplazamiento de la formación en las universidades se produjo en los años 1990, en momentos en que, en todas partes del mundo, se valoraba el conocimiento científico, en particular el proveniente de los establecimientos de prestigio mundial, y más aun de las universidades de investigación estadounidenses. Esta convergencia de normas y creencias explica en parte por qué el gobierno chino alentó los programas de estudios ofrecidos por la universidad, considerada entonces neutral y científica. Desde luego, el MPA podía debilitar la burocracia exponiéndola a ideas extranjeras, pero su anclaje universitario podía sobre todo otorgarle la legitimidad profesional que necesitaba para sobrevivir.

Esta decisión se inscribía en un proyecto más amplio cuyo objetivo era acompañar la transición hacia la economía de mercado mediante la adquisición y el fortalecimiento de las competencias técnicas, y responder a las expectativas de un mercado laboral en vías de diversificación y sofisticación. El Estado-partido lanzó pues la creación de una serie de diplomas profesionales de inspiración estadounidense, todos confiados a las universidades: el Máster en Administración de Empresas (Master of Business Administration, MBA) en 1991, seguido del Máster en Arquitectura en 1992, el Máster en Derecho en 1996, los másteres en Educación y en Ingeniería en 1997 y el Máster en Agronomía en 1999.

La administración pública no fue una excepción. Se estableció un consenso entre los actores de peso de la vida política (la Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma, el Consejo de Asuntos del Estado, el Ministerio de Educación y el de Personal): la afiliación al Partido no podía ni debía ser más una aptitud suficiente para trabajar en el sector público. En esa época, nadie en el seno del PCCh cuestionaba la necesidad de construir un cuerpo de funcionarios competentes y profesionales.

La enseñanza de la administración pública, establecida en Estados Unidos a partir de los años 1920, surgía como un modelo confiable. Creadas históricamente para reducir las disfunciones y la corrupción, especialmente a nivel municipal, las primeras carreras en Ciencias de la Administración, los ancestros del MPA, se inauguraron en 1914 en las universidades de Michigan, Berkeley y Stanford. En su heterogeneidad, los trescientos MPA estadounidenses comparten hoy un mismo objetivo: promover cierta visión de la gobernanza pública, heredada de una historia política y un modelo democrático que busca garantizar constitucionalmente el Estado de derecho, la separación de poderes y la libertad de expresión, entre otros derechos y libertades fundamentales.

¿Cómo se dejó seducir el gobierno chino por semejante programa? La influencia cultural, simbólica y normativa que Estados Unidos ejerce mundialmente a través de su poder geopolítico, lingüístico y económico se ve amplificada aquí por la sobrerrepresentación, en la dirección de las instituciones de enseñanza superior e investigación, de académicos chinos que se formaron allí. Más de un siglo de movilidad de estudiantes e investigadores entre China y Estados Unidos, así como una estrategia voluntarista de adquisición de talentos científicos, permitieron al gobierno basarse en la experiencia directa de muchos diplomados en el exterior, dispuestos a regresar a su país y hacer valer sus conocimientos y sus redes de contactos.

En una coyuntura especialmente favorable a la circulación transnacional de las ideas, el modelo del MPA estadounidense ingresó así, de manera consensuada, en el territorio chino. Entre 1996 y 1998, delegaciones compuestas por académicos y funcionarios del Ministerio de Educación viajaron a Estados Unidos, Canadá y Europa para estudiar allí los mejores sistemas de formación para la administración. Observaron, sobre todo, los lugares estadounidenses en los que surgió la enseñanza de los asuntos públicos: la Maxwell School de la Universidad de Siracusa, la John F. Kennedy School de la Universidad de Harvard, la Universidad Carnegie Mellon de Pittsburgh y la Universidad de Columbia de Nueva York. Más tarde, profesores de esos establecimientos fueron invitados a realizar misiones de evaluación y asesoramiento. Las visitas cruzadas permitieron comprender las prácticas extranjeras, evaluar su eficacia y, sobre todo, identificar elementos que pudieran tomarse y adaptarse. A su regreso, algunos miembros de esas delegaciones redactaron notas internas abogando por la introducción en China de los MPA estadounidenses.

El Gobierno aprobó el proyecto en mayo de 1999. Invitó a las mejores universidades a que presentaran propuestas, y eligió a veinticuatro de ellas para crear los primeros diplomas en el marco de una experiencia piloto. El MPA nació primero en los establecimientos más prestigiosos (la Universidad de Pekín, la Universidad Tsinghua, la Universidad Popular de China, la Universidad de Fudan en Shanghai, entre otras), lugares tradicionales de formación de las elites, en (...)