El conflicto ucraniano, entre sanciones y guerra

Al reconocer la independencia de dos regiones escindidas, Vladimir Putin ha socavado la integridad de Ucrania y ha acelerado la espiral de sanciones contra Rusia: lista negra de dirigentes, embargos, restricciones financieras. Aunque estas medidas rara vez son eficaces, Occidente recurre cada vez más a ellas.

“Si Putin invade Ucrania, quiero que sepa que hasta le costará trabajo comprar una gaseosa en un distribuidor automático en los cinco minutos siguientes”, declaraba ya a fines de diciembre de 2021 ante periodistas el representante demócrata Seth Moulton, en visita a Kiev. A principios de febrero, los miembros de su partido presentaron un proyecto de ley (1) que prevé “sanciones preventivas”, un concepto poco habitual en relaciones internacionales, ya que se trata de dar respuesta a algo hipotético, que no se sabe si ocurrirá.

El proyecto promete, “en caso de escalada”, prohibir a los principales bancos rusos usar el dólar y recurrir a la Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication (SWIFT), la mensajería financiera a través de la cual se realizan la mayoría de las transacciones interbancarias del mundo. También Rusia se expondría a un embargo sobre las tecnologías de punta y a un bloqueo del gasoducto Nord Stream 2, que la conecta con Alemania. Si fueran aplicadas, estas medidas tendrían consecuencias mucho más graves que las once series de sanciones adoptadas por Estados Unidos desde 2014 para castigar a Rusia por la anexión de Crimea, la desestabilización militar del Donbás, las injerencias en las elecciones, los ciberataques, etc. Al aislamiento de cientos de ciudadanos o de entidades rusas se agregaría una asfixia económica al estilo Irán.

Ciertamente, Estados Unidos no inventó el uso de las presiones económicas para doblegar a un adversario. La historia de las relaciones internacionales está repleta de ellas. Pensemos, por ejemplo, en el bloqueo continental impuesto por Napoleón a Inglaterra en 1806 o en el decretado por el presidente Abraham Lincoln a los Estados sureños durante la Guerra de Secesión (1861-1865). Preludio al conflicto, estas medidas a menudo se extienden en el tiempo. A principios del siglo XX, el presidente estadounidense Woodrow Wilson, ya consciente del poderío económico de su país, vislumbró que las sanciones podrían sustituir a la guerra. “Aquél que elige esta medida económica, tranquila y fatal, no tendrá que recurrir a la fuerza. No es una decisión tan terrible. No sacrifica una sola vida fuera del país expuesto al boicot, pero le impone éste una presión a la cual, a mi parecer, ninguna nación moderna puede resistirse”, anunciaba en el transcurso de las negociaciones del Tratado de Versalles de 1919.

En la misma época, con el fin de moderar las relaciones internacionales, se crea una organización permanente, la Sociedad de las Naciones (SDN), dotada por sí misma de un poder de sanción destinado a impedir que las disputas entre países degeneren en guerra. Pero las agresiones de la Alemania nazi, de Japón y de Italia terminaron con este proyecto apenas iniciado. En 1945, la idea retorna en la Carta de las Naciones Unidas (ONU), entre cuyos principios se encuentran la resolución pacífica de las disputas entre Estados y la prohinición al uso de la fuerza (artículo 2). En caso de amenaza a la paz o de ruptura de la paz, la Carta de la ONU le confía a un organismo especial, el Consejo de Seguridad el poder de adoptar sanciones para hacer cesar las disputas. Así, el artículo 41 de la Carta establece un listado, no limitativo, de las posibles restricciones: “Interrupción completa o parcial de las relaciones económicas y de las comunicaciones ferroviarias, marítimas, aéreas, postales, telegráficas, radioeléctricas y de otros medios de comunicación, así como la ruptura de las relaciones diplomáticas”. La paleta se amplía con el paso del tiempo: sanciones económicas (comerciales o financieras), militares (embargo sobre las armas), diplomáticas, culturales o deportivas. Esto trasluce la preocupación de la ONU por definir una práctica forzosamente más expandida entre las grandes potencias que entre el resto de los países.

La década de las sanciones
Sin embargo la rivalidad entre los bloques se juega por fuera de las reglas de la ONU. Desde 1950, Estados Unidos empuja a la creación de un comité de coordinación para el control multilateral de las exportaciones, organización oficiosa que alberga la Embajada estadounidense y cuyo objetivo es impedir las exportaciones de productos y tecnologías militares y civiles hacia los países del mundo comunista. En la Guerra Fría, asfixiar al enemigo continúa siendo parte del arsenal estadounidense contra Cuba (desde 1962), Vietnam (1975-1994, salvo el embargo sobre las armas suspendido en 2016) y Corea del Norte (desde 1950). Es también en esa época que los países árabes exportadores de petróleo cierran las válvulas que alimentan de hidrocarburos a Israel y sus aliados.

En este marco, la adopción de sanciones multilaterales por parte del Consejo de Seguridad se limita a casos emblemáticos: embargos sobre las armas contra el régimen racista de Sudáfrica en 1963 (confirmado en 1977) y luego contra la declaración unilateral de independencia de los “blancos de Rodesia del Sur” (ex-Zimbabue) en 1966.

La desaparición de la Unión Soviética en 1991 abre lo que llamamos la “década de las sanciones”.Durante su transcurso, el Consejo de Seguridad adopta no menos de trece regímenes restrictivos, entre los cuales se encuentran el embargo contra Irak por la anexión de Kuwait en 1990 –una violación flagrante del derecho internacional– pero también, en 1993, sanciones contra la Libia de Muamar Gadafi por su implicación en dos atentados aéreos (en Lokerbie en 1988 y en Nigeria en 1989). Esta medida produjo los efectos esperados: Trípoli reconoció su responsabilidad, renunció a su programa de armas de destrucción masiva y aceptó colaborar en las investigaciones internacionales. Estados Unidos ejercía en ese entonces una influencia predominante en el Consejo de Seguridad. La progresión es clara: 64 de las 115 sanciones impuestas por Estados Unidos entre 1918 y 1998 se dieron durante los años 1990, la mayoría de las veces unilateralmente. En 1997, el equivalente a la mitad de la población mundial vive bajo sanciones estadounidenses (2).

Particularmente severo, el embargo comercial, financiero y militar establecido contra Irak el 6 de agosto de 1990 por la decisión de invadir Kuwait marca un punto de inflexión. Prolongado durante diez años tras la Primera Guerra del Golfo autorizada por el Consejo de Seguridad, arruina la economía del país, refuerza el régimen político vigente, que saca provecho del contrabando eludiendo las sanciones, y provoca penurias alimentarias y de medicamentos a una mayoría de la población.

Aunque, según el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, 500.000 niños perdieron la vida, el “precio vale la pena”, estimó en 1996 Madeleine Albright, en ese entonces embajadora de Estados Unidos ante las Naciones Unidas. El subsecretario general de la ONU y coordinador de las operaciones humanitarias en Irak, Denis Halliday, renunció en 1998 denunciando la “destrucción de una sociedad entera”. Mientras que el embargo contra el régimen del apartheid fue recibido como un “mal necesario” por el mismo Nelson Mandela, a partir del caso iraquí algunas voces comienzan a cuestionar las sanciones y los embargos, que golpean ciegamente al conjunto de la población sin necesariamente importunar a sus dirigentes. También se pone en cuestión la idea de que las sanciones económicas son necesariamente menos mortales que el envío de tropas.

Nueva generación de sanciones
Las críticas generan el auge de una nueva categoría de sanciones llamadas “focalizadas” o “inteligentes” en oposición a los embargos generales, considerados injustos o “ciegos”: apuntan por ejemplo a ciertas categorías de productos (petróleo, diamantes, madera, armas) y excluyen a los productos de primera necesidad (alimentos y medicinas). El Consejo de Seguridad de ONU identifica de ahí en adelante, como lo pueden hacer los Estados en sus relaciones bilaterales, a ciertas organizaciones y personas señaladas como responsables de perturbaciones o delitos internacionales. En 1998 se les congelan sus recursos en el extranjero y se les prohíbe la entrada a ciertos países a la junta militar que había tomado el poder en Sierra Leona y a los responsables de la Unión Nacional para la Independencia Total de Angola (UNITA), acusados de incumplir los acuerdos de paz, así como a personas cercanas a ellos.

En un primer tiempo excepcionales, estas medidas focalizadas se generalizan después del 11 de septiembre de 2001, con la persecución de los dirigentes de Al-Qaeda y la lucha contra el financiamiento del terrorismo. Debido a que el consenso entre los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad es más fácil de obtener, África se convierte en el continente más golpeado (Sudán, Kenia, Somalia, República Democrática del Congo, etc.) por estas sanciones multilaterales que tienen como (...)