Ambigüedades del “orden basado en normas”

Una nueva expresión florece en boca de los diplomáticos estadounidenses. Ante las amenazas a la paz, urge defender los imperativos de un “orden internacional basado en normas”, o rules based order (RBO) en inglés. En una especie de reflejo pavloviano, Occidente se pone a coro. En octubre de 2021, en una declaración conjunta, Washington y París acordaron “reforzar el orden multilateral basado en normas”. Su brújula estratégica adoptada en marzo de 2022 proclama que, “para defender el orden internacional basado en normas”, la Unión Europea “seguirá reforzando [sus] relaciones con socios y países que compartan los mismos valores” (1). Y, en febrero de 2023, fueron los líderes del Diálogo Cuadrilateral de Seguridad (Quad), formado por Estados Unidos, Australia, India y Japón, quienes afirmaron su “determinación de mantener el orden internacional basado en normas, en el que los países estén libres de toda forma de coerción militar, económica y política” (2).

Los nuevos desafíos

A primera vista, la fórmula no es discutible: ¿quién se opondría a un orden basado en normas? Es decir, ¿quién preferiría el desorden y el caos a la paz y la estabilidad que garantiza el derecho? Sin embargo, el RBO aparece por primera vez como uno de los varios indicadores de las fracturas de la sociedad internacional cuando sustituye a la expresión consensuada del derecho internacional aceptada durante décadas. Proveniente de un grupo de Estados, en este caso todos occidentales, pretende dar un sentido favorable a estas divisiones situándolas del lado de los valores positivos del derecho y del orden. Pero, a diferencia del derecho internacional, su contenido sigue siendo vago. “Las concepciones del RBO en Estados Unidos, Australia, Alemania e India difieren significativamente – señala el politólogo Boas Lieberherr–. Aunque todos coinciden en que un orden internacional basado en normas representa el compromiso de los Estados de llevar a cabo sus actividades en conformidad con determinadas disposiciones acordadas, revelan diferentes interpretaciones de lo que implican esas mismas disposiciones” (3). Algunos Estados (o asociaciones de Estados como la Unión Europea, Alemania y Francia) incluyen la Carta de la Organización de las Naciones Unidas (ONU). Otros, como Australia, no se refieren necesariamente a ella.

De acuerdo con sus defensores, el objetivo del RBO es integrar todos los tipos de normas, incluidas las informales, que componen el conjunto de la normativa internacional. El objetivo sería tener en cuenta los nuevos desafíos que aún no están suficientemente cubiertos por los tratados o las normas del derecho internacional: la economía digital, la inteligencia artificial, el medioambiente, las grandes pandemias, etc. Estas cuestiones son más acuciantes ahora que hace incluso diez años, porque el número de actores es cada vez mayor: multinacionales más poderosas que algunos países –desde los laboratorios farmacéuticos hasta los gigantes de las redes sociales–, empresas de seguridad privada, movimientos asociativos transnacionales, etc. Los Estados, solos o dentro de organizaciones comunes, se enfrentan a los riesgos de la ausencia de regulación de estos sectores, riesgos para ellos y también para las poblaciones.

Posibles contradicciones

En este entorno inestable, el RBO debería proporcionar un marco. Pero sus contornos siguen sin definirse: hasta la fecha, ningún congreso o conferencia internacional ha elaborado un documento de síntesis que esboce sus principales ejes y principios. No existe ningún libro de texto ni investigación universitaria sobre sus orígenes, evolución, variantes o distintas ramas. Desde un punto de vista geopolítico, el concepto de orden internacional basado en normas es aún más delicado, ya que deja de lado las referencias habituales y universalmente aceptadas, al menos en teoría, a los tratados, las resoluciones de las organizaciones mundiales o la jurisprudencia de los tribunales internacionales. Incluye todo tipo de documentos de valor jurídico variable. Su relación con el “derecho internacional sigue estando poco estudiado”, indica John Dugard, de la Universidad de Cambridge. “Nos conformamos con establecer un vínculo entre las normas vinculantes de los tratados y (…)