Ya casi no quedan conflictos territoriales entre países latinoamericanos, tres o cuatro a lo más. Los remanentes problemáticos datan del siglo 19, de la época de las delimitaciones de los estados nacionales en medio de guerras civiles e intervenciones externas y que ahora son ventilados por vías negociadas bilaterales o con arbitraje internacional. Sin embargo la disputa por el territorio se ha trasladado hacia adentro, hacia una nueva frontera que se intenta empujar o preservar según el caso y en torno a la cual aparecen graves fracturas políticas, sociales y étnicas.
¿Qué Estados Nacionales?
Los Estados latinoamericanos son nacionales desde el punto de vista de su formalidad del siglo diecinueve: Frontera, bandera, moneda. Sin embargo, las capacidades de integrar el territorio, administrar con niveles de cobertura aceptables de las instituciones y los servicios, asi como su aporte a generar sociedades más cohesionadas e igualitarias, han permanecido extremadamente débiles. Dos ejemplos extremos. Brasil país continente, su estado nacional en realidad gobierna sobre el territorio con los centros urbanos mas integrados. Nicaragua país pequeño, cuyo estado es efectivo en una pequeña franja territorial, sin capacidad sobre zonas fronterizas mas lejanas y sobre toda la franja caribeña.
Las razones de esta brecha entre estado nacional y territorio ha sido muy discutida y existen argumentos que la explican. Por el lado de la teoría y la política, la variable territorial se ha incluido desde los años cincuenta por lo menos. Sin embargo el problema no se ha resuelto.
Los Estados, federales o unitarios, poseedores de estructuras de poder político e institucional altamente centralizados, fueron sin embargo sorprendentemente confrontados no por movimientos separatistas o por las transiciones políticas a la democracia, sino que por la crisis de la deuda y las presiones por reformas neoliberales derivadas del consenso de Washington.
Las necesidades del ajuste económico y de los recortes para liberar recursos destinados a la deuda en los 80 y 90 introdujo un esquema de reforma-modernización del estado en los que criterios de achicamiento, privatización, subsidiariedad y racionalidad técnica fueron derivados del modelo dominante en los organismos internacionales.
Si esto era adaptado o no se discutió poco. No se planteó que tipo de Estado había que construir en relación a un estado maltrecho administrativamente, inacabado políticamente y sin cobertura nacional. El Estado se reformó en base a la apariencia de un Estado estándar propio de una sociedad más desarrollada. La descentralización apareció como parte de esa reforma en una sociedad que no tenía los soportes para ello, municipios débiles, tejido social local débil y fragmentado, territorios desconectados.
En América Latina entre 1995 y 2000, sobre 19 países, 12 tenían programas de reforma del estado que incluían la descentralización. Casi todos establecían una línea directa entre reducción del Estado, municipalización y privatización.
El Estado nacional sin embargo se debilitó en su dimensión nacional, se privatizó y no mejoró su cobertura. La municipalización y la privatización profundizaron la fragmentación y la desigualdad. Pero la parte estado, como poder político e institucional concentrado, no disminuyó, se incrementó más bien, impulsada por la necesidad de gobernar reformas impopulares y mantener control político por parte de las elites.
De manera esquizofrénica el discurso sobre la descentralización se impuso, con la imagen de un estado nacional visto desde la sociedad como un poder cada vez mas privado y cada vez menos como nacional. El paquete estándar de descentralización continuó su marcha pero cada vez más lentamente hasta quedar paralizado en su primer nivel municipalista.
La excepción puede ser Bolivia que ha profundizado el modelo de descentralización y en el extremo opuesto, países como Chile que no han hecho casi nada en esta materia, pasando por Nicaragua dónde se invirtió mucho tiempo y dinero y se conoce una involución muy marcada.
Nuevos conflictos
Con las crisis políticas de la década pasada que tumbaron gobiernos asimilados a las reformas neoliberales, el fin del consenso de Washington, la llegada de gobiernos de izquierda o nacional desarrollistas y el surgimiento de nuevos movimientos ciudadanos, ambientalistas y étnicos el escenario cambió. La demanda por un Estado nacional integrador, igualitario, regulador y democrático aumentó. La reforma del Estado y la descentralización quedaron nuevamente expuestas. No se sabe si insistir en el Estado pretendidamente nacional inacabado pero centralizado o intentar construirlo sobre una base descentralizada
Desandar el camino o iniciar uno nuevo se ha revelado igualmente difícil que en el pasado reciente.
El argumento explicativo más citado la concentración territorial del poder y la riqueza que empuja a las elites a mantener su poder en capitales o regiones privilegiadas. Sin embargo si bien esto es una razón histórica se acomoda mal de la nueva situación. Tampoco los gobiernos asimilados al progresismo son muy innovadores en esta materia y chocan con los mismos movimientos y reivindicaciones. Podría argumentarse que el poder es por definición una fuerza centralizadora pero es la variable democrática la que debe abrir un espacio, el poder solo es nada más que dictadura. Es evidente que el modelo descentralizador funcional a las reformas liberales se agotó, pero las fracturas que hace aparecer la desigualdad y el conflicto territorial persiste y se agravan.
La valorización de materias primas y en particular de la minería está ejerciendo una enorme presión por medio de las inversiones extranjeras y de los gobiernos ávidos de incrementar las tasas de crecimiento para disponer de recursos, aunque marginales en algunos casos, para financiar programas sociales.
La inversión extranjera ha crecido en América Latina de 40% en 2010, sin embargo el análisis de la calidad de esa inversión muestra que está reforzando la especialización productiva primaria. Mucha de esa inversión es sólo chatarra. Los recursos naturales siguen aumentando en las exportaciones. En la comunidad andina su pesó pasó de 81 a 82,3% y en el Mercosur de 59.8 a 63.1%. Los proyectos mineros en Argentina por ejemplo pasaron de 18 en 2002 a 600 en 2011. Igualmente está ocurriendo en otros países. No es de extrañar que los conflictos regionales y territoriales estén aumentando. En Perú por ejemplo pasaron de 73 en 2006 a 255 en 2010, Chile viene de vivir un duro y largo conflicto, más de un mes, con una extrema región del sur y se vienen otros más. Los costos en el otro plato de la balanza, para las comunidades y territorios, se ignoran o se estigmatizan. Rara coincidencia entre gobiernos de derecha y de izquierda para criminalizar la protesta, reprimir a las zonas en conflicto.
Políticos y tecnócratas se unen en muchos casos para calificar esto como los costos del desarrollo, descalificar a movimientos ciudadanos y étnicos como atrasados o inconscientes. Otros ni siquiera se toman esa molestia, otorgan concesiones y arreglan negocios sin consulta alguna o rendición de cuentas, en la que obtienen beneficios por la intermediación. Varias fortunas personales se han incrementado así en Chile, Brasil, Venezuela o Nicaragua.
La descentralización no es una panacea pero podría ser parte de la solución a condición de repensar el estado nacional, por el momento es indudable que el conflicto territorial es ahora una nueva frontera interna.
El Estado centralizado sobre una nación fragmentada y desigual se mantiene no sólo a causa de las estructuras políticas antiguas en la derecha y los enfoques obsoletos de la izquierda, a ello se agregan las nuevas tendencias del capital.
La cuestión de fondo ha quedado entonces pendiente ¿construir un estado nacional clásico de arriba hacia abajo o un Estado descentralizado democrático de abajo hacia arriba? ¿Cuál era el enfoque dominante y cual el papel de la descentralización en ese enfoque?
Esta discusión no es académica está puesta sobre la mesa por los conflictos bien reales que se están viviendo al sur del río grande.
