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Sobre el autor

Jorge Magasich
Historiador.
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Página de inicio >> Enero de 2013

Los “resquicios legales”
La utilización de la ley por el Gobierno de Salvador Allende por Jorge Magasich

por  Jorge Magasich

El orden institucional vigente en 1970 contiene escasos mecanismos que permitan transferir empresas privadas al sector social de la economía. Y, como no prevé elecciones parlamentarias después de las presidenciales, el apoyo mayoritario que recibe la Unidad Popular en 1971 no puede traducirse en el Parlamento. Sin poder modificar las leyes, que, además, dan poco espacio a la propiedad colectiva, el programa de la UP parece inaplicable.

El Presidente Salvador Allende encomienda a su asesor jurídico ad honorem, Eduardo Novoa, la búsqueda urgente de una solución imaginativa que concilie la aplicación del programa con el respeto a la legalidad. Éste identifica un conjunto de preceptos legales vigentes, aunque poco conocidos, que autorizan las nacionalizaciones. Sus detractores los tildan de “resquicios legales”, reconociendo implícitamente su legalidad.

Una extraña omisión
Cuando en octubre 1970 el Congreso debe escoger entre Salvador Allende y Jorge Alessandri, la UP cuenta con 80 diputados y senadores, la DC con 75 y la derecha con 45. Aunque la abstención de la DC bastaba para dar el triunfo de Allende, éste quiere sus votos para ser elegido por un convincente 77,5% de los parlamentarios.

La directiva democristiana pone una condición: recibir garantías que se preservará el régimen democrático. Para la derecha de la DC (Aylwin, Frei, Zaldívar…), es una forma de vejar a Allende, exigiéndole certificar sus convicciones democráticas, cosa nunca antes pedida a presidente alguno. Pero para otros DC es una forma de aceptarlo, destacando de paso las convergencias entre la DC y la UP. Finalmente firman el Estatuto de Garantías Constitucionales (1).

El acuerdo constata que la mayoría desea un “profundo proceso de cambios en las estructuras económicas y sociales del país” y desarrolla una interesante enumeración de los derechos democráticos y sociales. Reitera la libre asociación, el libre acceso a los medias “en proporción a los sufragios obtenidos”, la libertad de emitir sin censura previa, de organizarse… Reivindica el derecho al trabajo, a la medicina, a la participación de los trabajadores en los beneficios. Confirma el ingreso a las Fuerzas Armadas sólo a través “de sus propias escuelas institucionales”. Y hace una vibrante defensa de la educación democrática y pluralista (ver recuadro estatuto educación).

Todas estas “garantías” serán inscritas en la Constitución, con los votos de la UP y la DC. Sin embargo, su principal característica es quizás una omisión. Los negociadores DC, casi todos juristas, no solicitan “garantías” que limiten el sector social de la economía, o que reduzcan las atribuciones del Ejecutivo en materia de nacionalizaciones. Eduardo Novoa formula la tesis que, posiblemente, la DC pensaba entonces que los proyectos económicos de la UP estaban tan alejados de lo admitido por orden jurídico, que eran impracticables (2). Por otra parte, es posible que la UP haya perdido una buena ocasión de obtener una ley que regule las nacionalizaciones, favorable a su programa.

Los instrumentos legales
Puesto que el Presidente no puede disolver las cámaras (como en Francia), lo que en 1971 hubiese entregado una holgada mayoría a la UP, y que la institucionalidad prevé un Gobierno eventualmente minoritario en el Congreso (como en Estados Unidos), el Gobierno de Allende sólo puede apoyarse sobre las atribuciones del Poder Ejecutivo, particularmente en materias económicas.

La primera son las facultades de la Corporación de Fomento de la Producción (Corfo). Creada en 1939 por el primer gobierno del Frente Popular para estimular la industria, la Corporación ha ayudado a empresas privadas con créditos y compra o venta de acciones, generalmente a pedido de los empresarios, bien representados en su Consejo.

A tal punto que, en 1970, la Corfo y otros organismos del Estado, poseen más de 50% del capital de 43 empresas importantes, como IANSA que produce el 60% del azúcar y el 50% del alcohol, o de las fábricas que producen el 62% de las conservas de pescado y el 53% de la harina de pescado. A través de la Corfo, el gobierno dispone entonces de poderes para adquirir acciones de sociedades, nacionales o extranjeras.

Bajo el Gobierno de Allende, la Corfo va a adquirir acciones de la Compañía de Acero del Pacífico y de la Compañía Sudamericana de Vapores. Y, por intermedio del Banco del Estado, compra las acciones de bancos nacionales y extranjeros, estatizando así la banca, lo que constituye una de las medidas económicas más eficaces de la UP.

Un segundo instrumento son las leyes del trabajo que asignan al gobierno la posibilidad de decretar la reanudación de faenas y de designar interventores. A las que se añade la facultad de la Empresa de Comercio Agrícola de establecer un poder comprador estable de los productos agrícolas.

Pero el Gobierno requiere una ley que autorice la nacionalización de las empresas monopólicas privadas. Su equipo jurídico examina a fondo la legislación, que contiene leyes que no se cumplen ni se derogan, muchas que favorecen el individualismo, pero algunas que amplían los poderes redistributivos del Estado.

Dos agentes de la Dirección de Industria y Comercio informan a Eduardo Novoa de la existencia del célebre Decreto Ley 520 del 30 de agosto de 1932, dictado bajo el Gobierno de Carlos Dávila. Este declara de utilidad pública –es decir expropiable provisoriamente– a las empresas que se nieguen a producir artículos fundamentales en cantidades y calidades requeridas por el Presidente. En 1966, bajo Frei, se añade a las causas de expropiación la alteración injustificada del ritmo de producción y ocultamiento de stocks de artículos de primera necesidad.

Concebido para tiempos difíciles, el DL-520 otorga al Gobierno facultades para revisar la documentación de las empresas, regular la circulación de productos alimenticios, atribuir la distribución a ciertos empresarios, imponer la distribución y venta de ciertos productos e, incluso, de establecer el racionamiento de productos fundamentales. Es decir, contiene disposiciones para iniciar la planificación económica.

Novoa hace verificar la validez del decreto por varios colaboradores, por separado. Constatan que ha sido aplicado en numerosos fallos jurídicos, acatados por el Ejecutivo y la Contraloría. La conclusión es unánime: el DL-520 está vigente (3).

La expropiación de Bellavista-Tomé
Días después de la elección presidencial de 1970, la fábrica textil Bellavista-Tomé detiene la producción, sus ejecutivos retiran materias primas y maquinarias y giran gruesas sumas de dinero de caja pretextando gastos de representación, comisiones, y rentas. Los trabajadores amenazados de cesantía van a la huelga. Urgido, el Gobierno recurre por primera vez al DL-520, que prevé la expropiación de “todo establecimiento industrial o comercial que se mantenga en receso”.

Pero antes solicita la opinión al Consejo de Defensa de Estado, organismo encargado de defender los intereses fiscales. En 1970, lo componen doce consejeros abogados inamovibles por el Ejecutivo sin acuerdo del Senado, de los cuales once, tienen ideas democristianas o de derecha, varios de ellos vinculados al ex Presidente Jorge Alessandri. Sin embargo, después de comprobar el receso de la fábrica productos indispensables, el Consejo recomienda, por unanimidad, la expropiación precisando su alcance: se debe expropiar el activo de la empresa (planta, maquinarias, materias primas), sin que el Estado deba hacerse cargo del pasivo (4).

Basado en esta abrumadora victoria jurídica, el Gobierno expropia y nombra un interventor, que mantiene la planta en funcionamiento y amplía sus actividades.

Sin embargo, el DL-520 será aplicado en pocos casos. La gran mayoría de las incorporaciones de empresas al sector social, se realizarán a través de compra de acciones.

Epílogo
Aunque para El Mercurio los “resquicios” son “disposiciones olvidadas y de dudosa validez” y para, Alejandro Silva Bascuñán, presidente del Colegio de Abogados, son “textos de dudosa vigencia, contradictoria interpretación y procedencia espuria” (5), estos no logran impugnar su legalidad ni su vigencia.

La DC actúa de otra forma. Los senadores Juan Hamilton y Renán Fuentealba presentan un proyecto de reforma constitucional que entrega al Congreso la decisión de incorporar empresas al área social o mixta, privando al Ejecutivo de facultades que ha tenido durante cuatro décadas y abriendo el conflicto institucional más grave del período. El Presidente opone su veto y estima que una enmienda a la Constitución sólo puede ser aprobada por dos tercios (la mayoría requerida para las leyes simples vetadas) pero la DC lo insta a promulgarla con la mayoría simple. Y la Constitución no había previsto este caso. ¿Qué fue de los “resquicios”? Paradójicamente, la Junta Militar sólo deroga el DL-520 en 1980, sin aspavientos, ni publicidad. ¿Por qué tan tarde y sin jactarse? Para Novoa, es posible que los hayan conservado para eventualmente hacer uso de ellos (6)…

1. www.salvadorallende.cl/Unidad_Popular/Estatuto%20de%20garantias%20democraticas.pdf Firman por la DC: Bernardo Leighton, Luis Pareto, Osvaldo Gianinni, Mariano RuizEsquide, Luis Maira. Por la UP: Orlando Millas, Carlos Morales, Julio Silva, Mario Palestro, Juan Acevedo. 2. Novoa Eduardo, 1992, Los resquicios legales. Un ejercicio de lógica jurídica, Ed. BAT, 3637. 3. Novoa, 1992, 5359. 4. Novoa Eduardo, 1978, ¿Vía legal hacia el socialismo? El caso de Chile, Ed. jurídica venezolana, 7374. 5. El Mercurio, 13 y 14/8/71. 6. Novoa, 1992, 111.

*Historiador.

Próximo tema en la edición de marzo: El conflicto institucional. El Parlamento, la Corte Suprema y la Contraloría contra el poder Ejecutivo.

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