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Control de identidad y el ocaso de Carabineros. Por Iván Vidal Tamayo

A propósito del caso de Francisco Martínez.

Habida consideración del homicidio ocurrido en Panguipulli el día 5 de febrero pasado, de acuerdo a la versión fiscal, cometido por el Sargento 2° Juan González Iturra de dotación de la 5ª Comisaría de dicha localidad en la persona de Francisco Martínez Romero y de muchos otros casos similares conocidos durante el último tiempo en que han tenido participación carabineros de distinto rango a lo largo del país, se hace necesario hoy más que nunca y con más fuerza alzar la voz y revivir no sólo la discusión sobre la derogación del control de identidad preventivo, introducido por la ley 20.031 contra toda la evidencia y la opinión de los expertos, sino también toda forma de control de identidad, incluido el mal llamado control investigativo, los que en su conjunto constituyen una fuente de abuso policial y un nicho de impunidad inaceptables para una democracia.

Asimismo y por similares motivos y por otros relacionados que trataremos a continuación, llegó el tiempo de asumir que Carabineros de Chile es una institución que no resiste reforma y que debe ser reemplazada desde sus cimientos, teniendo a la vista su evidente e irreversible descomposición.

Pero antes de entrar en materia y, como marco de referencia práctico, analicemos el caso de Francisco: Según han informado distintos medios y redes sociales, Francisco era un joven malabarista que llevaba a lo menos dos años viviendo en Panguipulli –algunos hablan de cinco-, padecía esquizofrenia, vivía en la extrema pobreza, era usuario de algunos programas municipales y era sumamente conocido y querido por la comunidad. Asimismo, a diferencia de lo que se ha difundido por redes sociales, no era un delincuente; las únicas causas penales que tenía a su haber decían relación con incumplimiento del ya por todos conocido artículo 318 del Código Penal y con faltas menores asociadas a su condición de calle. Por su parte, del Sargento González poco se sabe, pero por su grado en el escalafón militar, desprendemos que se trata de un funcionario antiguo, teóricamente experimentado y entrenado para enfrentar situaciones extremas.

Otro dato no menor a observar radica en que, como se expresó, Francisco era visible para toda la comunidad de Panguipulli y que había sido detenido infringiendo el toque de queda; es decir, recientemente había sido aprehendido por funcionarios policiales de la 5ª Comisaría, lo que sumado a lo anteriormente dicho lleva necesariamente a preguntarse por el motivo de su control de identidad, puesto que ya lo conocían y en el evento de haber tenido la duda sobre si existía a su respecto una orden de detención, bastaba chequear dicha información con Cenco y proceder directamente a hacerla efectiva, sin necesidad de hacer uso del control de identidad preventivo. Como sea, ese control no tuvo justificación alguna.

De todas formas -no entraré en la discusión de fondo sobre si se trata de un homicidio o si operó la legítima defensa-, el hecho es que un control de identidad preventivo desnudó tanto las carencias de la institución procesal, como las de la institución armada que la ejerce, al derivar en el asesinato de un joven de escasos recursos a manos de la policía uniformada. Consignemos que rápidamente desde varios Ministerios del gobierno y vocerías de partidos oficialistas salieron a hacer una distinción entre la legitimidad del control de identidad preventivo y la reacción individual del Sargento González, relativa a la gradualidad esperada sobre el uso de la fuerza; también pidieron no confundir los temas.

Sin embargo, lo cierto es que ambos temas se encuentran inherentemente ligados.

Lo anterior da pábulo para hacer dos afirmaciones: La primera, la institución del control de identidad en todas sus formas debe desaparecer; La segunda, Carabineros debe desmantelarse y crearse una policía no militarizada, apta para una democracia sana.

Sobre el control de identidad

El control de identidad investigativo original es una facultad policial contemplada en Código Procesal Penal (CPP) que vino en reemplazar la figura de la detención por sospecha, establecida en el antiguo Código de Procedimiento Penal (CdPP) de 1906 que autorizaba para detener a quienes se disfrazaren, disimularen, dificultaren o se negaren a entregar su identidad, al que estuviere a deshoras en “lugares o circunstancias que presten motivo fundado para atribuirles malos designios, si las explicaciones que diere de su conducta no desvanecieren las sospechas”, entre otras cosas.

Hacia el final de la vigencia de la norma, la legitimidad de la práctica de la detención por sospecha fue seriamente criticada como antidemocrática y vulneradora de derechos fundamentales, por su discrecionalidad, arbitrariedad y falta de control administrativo y jurisdiccional; entre otras autoridades e instrumentos nacionales e internacionales, fue cuestionada por el contundente informe denominado “Cuestión de los derechos humanos de todas las personas sometidas a cualquier forma de detención o prisión, y en particular la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes”, presentado a principios del año 1996 por Nigel S. Rodley, en su calidad de relator especial de la Comisión de DDHH de la ONU para Chile.

Por ese entonces, recién se encontraba en discusión el nuevo CPP, que entraría en vigencia el año 2000, cuyo Mensaje Presidencial no contenía una norma que contemplara una facultad policial de tales alcances.

Sin embrago, el contexto histórico y la arraigada cultura policial/militar que incluso se encontraba instalada en el Congreso Nacional a través de los “Senadores Institucionales”, hizo que ésta expropiación no fuera vista con buenos ojos y recibiera una férrea oposición, especialmente de parte de los altos mandos de Carabineros y de la PDI.

La lógica del discurso del enemigo interno –de la que ya se tenía una larga y aciaga experiencia a través de la “Doctrina de la Seguridad Nacional”- y de la tolerancia cero que ebulló en la época, encontrará rápidamente espacio en las prácticas y políticas públicas locales y, con ello, se convertirá en una realidad perceptible, en palabras de Loïc Wacquant, la retórica militar de la “gerra” al crimen y de la “reconquista” del espacio público, que asimila a los delincuentes (reales o imaginarios), a los sin techo, a los mendigos y a otros marginales con invasores extranjeros. Y, para ello, por supuesto, el primer paso es su control.

Será el ex Director de Carabineros Fernando Cordero Rusque quién incorporará en la discusión del Senado un proyecto de norma que buscaba facilitar a las policías el control de la ciudadanía, sujetas a algunos condicionamientos y requisitos, según la descripción legal, de situaciones aparentemente predelictuales, ubicadas apenas un poco más allá del límite de la sospecha. Hecha la moción, nunca se cuestionó si era o no legítimo permitir a las policías arbitrar el ejercicio de una garantía fundamental, como lo es la libertad individual de desplazamiento, lo que se dio por hecho. Tampoco hubo debate en cuanto a reclamar de las policías un estándar y un procedimiento abierto, público y reglado de rendición de cuentas que legitimase su intervención. Tampoco se hizo hincapié en la exigencia de un uso excepcional de la medida ni en las consecuencias de una transgresión o infidelidad a los requisitos de la norma. De hecho, la discusión se centró en temas como qué otro tipo de actividades podía desarrollar la policía durante el control, su tiempo de duración, el tipo de documentos requeridos para identificarse, la toma de huellas dactilares, entre otros detalles, más no hubo debate sobre el fondo.

Finalmente, la norma aprobada autorizaba a controlar a aquellos que mostraran indicios de haber cometido un delito, de aprestarse a cometer uno o de tener información sobre la comisión de un ilícito, es decir, un testigo. Con el tiempo se fueron agregando profusas hipótesis más, hasta llegar al punto de inflexión que marca la dictación de la Ley 20.931, que modifica y amplía el llamado control de identidad investigativo y agrega el control de identidad preventivo que, como veremos, presenta una serie de problemas de legitimidad y nos hace retroceder en el tiempo hacia los límites de la detención por sospecha.

En efecto, la ampliación de las facultades policiales de control de identidad adolece de justificación fáctica y jurídica, puesto que un mínimo núcleo de legitimidad exigible a una norma –un punto de partida- es responder, o pretender responder a una necesidad efectiva para una generalidad de miembros de la comunidad, y dicha legitimidad ha de ser sondeada en la razón de ser de la misma, en una justificación ligada a la búsqueda o intento de solución o a la anticipación o evitación de un problema colectivamente sustantivo de alcances jurídicos. Una regulación requiere de un problema que regular.

Por otra parte, resulta primordial poner la mirada en la clase de población controlada, pues será el segmento de la ciudadanía que debe soportar el uso de esta potestad por parte de las policías el que nos dirá qué es lo que realmente estamos controlando; y, la respuesta, por amarga, se anticipa en las ideas: jóvenes, pobres, mujeres y extranjeros/as. En el caso concreto de la Ley 20.931, la racionalidad esperable de la norma y, por tanto, su legitimidad de origen habrá que buscarla en el Mensaje Presidencial de fecha 23 de enero del año 2015, ingresado a la Sesión 122 de la 362ava Legislatura, en calidad de proyecto de Ley.

En dicho mensaje, la presidenta de la República exponía como antecedente que …El aumento de la actividad criminal y de la sensación de inseguridad por parte de la ciudadanía, medido a través de encuestas de victimización y tasas de denuncia, hacen necesario combatir los delitos de mayor connotación social, sin alterar las bases de nuestro sistema procesal penal acusatorio...

La justificación –se afirmaba- venía dada por las estadísticas policiales que indicaban que de enero a noviembre del año 2013, y durante el mismo período del año 2014, los delitos de mayor connotación social a nivel nacional presentaron un aumento del 2,59% y dentro de esa cifra, presentaron un alza importante los delitos de robo por sorpresa (18,1%) y robo con intimidación (16,7%).

Sin embargo, las mismas cifras disponibles a la fecha del envío del proyecto muestran una realidad, al menos estadística, que contradice los asertos del Mensaje presidencial.

En efecto, el informe de Paz Global del Instituto de Economía y Paz, mostró para Chile entre el año 2011 y el 2015 un descenso en el delito registrado oficialmente, con una caída general del 17,8% y del 6,8% en los Delitos de Mayor Connotación Social (La Segunda, 8 de junio de 2016), que son precisamente los delitos cuyo supuesto desborde reclamaba enfrentar la Ley 20.931.

Así, conforme las mediciones internacionales, Chile se ubicaba para el año 2015 en el lugar N° 27 de 163 países en cuanto a estándares de seguridad -entre los que el delito ocupa una indiscutible centralidad-, mostrando cifras positivas que ponían al país en esta medición por sobre Estados Unidos, Francia y el Reino Unido, ocupando el primer lugar en América Latina. Como segundo problema, además de la legitimidad de origen de la norma, nos encontramos con la discrecionalidad en el ejercicio del control de identidad por parte de las policías, quiénes refrendan la legalidad de la medida por sí y ante sí, sin otras limitaciones que la buena fe de sus superiores y, en contados casos, de un difuso control por parte de fiscales y la judicatura.

Efectivamente, no existe un mecanismo sistemático y efectivo de control a quienes controlan, ni administrativo ni jurisdiccional, por lo que en la práctica los límites permitidos se relajan, se vuelven porosos y se incurre en la realización del peligro que bien advierte Paz Irarrázabal (2015), al sostener que [L]as calles son (también) lugares de discriminación y opresión… las desventajas que ciertos grupos sufren en distintas esferas sociales se expresan también en los espacios comunes de la ciudad… (por lo qué) personas pertenecientes a estos grupos son vulnerables a ser objeto de excesiva vigilancia y acoso policial.

Entonces, la potestad está en entredicho no sólo por su falta de justificación normativa y garantística, sino por su ejecución por parte de agentes que se exceden en el ejercicio de sus facultades al convertir la excepción legal que autoriza al control de identidad en una práctica recurrente –que en algunos casos, derechamente se convierte en hostigamiento.

Según Montero (2010), el uso del control de identidad no es igualitario, existiendo una capa social compuesta por personas mayoritariamente de sexo masculino, de entre 15 y 30 años, pertenecientes a clases sociales desventajadas, regularmente desescolarizados y desocupados, que habitan determinadas zonas geográficas urbanas degradadas, quienes son preferentemente sometidos al uso de esta facultad. A mayor abundamiento, se suma a lo anterior la ineficiencia e ineficacia del control de identidad, pues conforme las propias cifras de Carabineros de Chile obtenidas por medio de las herramientas que provee la Ley de Transparencia, pudo comprobarse que solo el 2% de los controles de identidad que realizaban terminaban siendo judicializados (Emol, 12 de diciembre del 2016). De acuerdo a las investigaciones del profesor Mauricio Duce, en la actualidad, no superan el 3%.

Es más, en el Mensaje 16-137 de marzo del 2019 que contenía el proyecto de ley destinado a fortalecer el control de identidad, cuyo principal objetivo era ampliarlo a los adolescentes, se lee entre otras cosas, que la jurisprudencia había sido vacilante, lo que en muchos casos hacía naufragar la actividad investigativa de las policías y que pese a las críticas pretéritas de la oposición y de la academia, a tres años de entrada en vigencia de la ley N° 20.931, las estadísticas indicaban que el ejercicio que las Policías habían efectuado de esta facultad había sido positivo, y que los temores resultaron injustificados.

Aquella afirmación es completamente falaz. Sólo a modo de ejemplo, señalaba el ejecutivo, según la información entregada por Carabineros y la PDI al Ministerio del Interior y Seguridad Pública durante el año 2018, que en el primer trimestre de ese año existieron 841.672 controles preventivos de identidad, de los cuales 22.144 (2,63%) terminaron en detenciones y sólo hubo 5 reclamos, lo que representa menos de un 0,0006% del total; en el segundo trimestre, de un total de 1.234.354 de controles de identidad, 30.011 registraron detenciones (2,4%) y sólo hubo 6 reclamos, equivalente a un 0,0003% del total. Y así continúa con cifras relativamente parecidas, que nos hablan de una eficacia promedio por trimestre de no más del 2,5%, lo que, en palabras de Mauricio Duce, implica una forma de pesca de arrastre, en desmedro del control de identidad investigativo. Por otro lado, los mecanismos de reclamo no son claros y la población tampoco se encuentra informada de la posibilidad de ejercerlos.

Así las cosas, a un país que ostenta ser un Estado Democrático de Derecho, a una República cimentada en el respeto a las garantías constituidas por libertades y derechos individuales anteriores al propio Estado, le está vedada la posibilidad de generar estados de alerta, de excepción, que se erijan en regla general de la política y acción –o reacción- estatales mediante prácticas obsecuentes u omisiones cómplices frente a una facultad otorgada a las policías que involucra una impune forma de restringir o impedir el ejercicio de Garantías Fundamentales controlando poblaciones en base a prejuicios o etiquetas, al menos en la forma en que hoy opera el control de identidad en Chile.

Sobre la necesidad del fin de Carabineros y la creación de una policía para la democracia. Más atrás sostuve que una segunda afirmación a la que arrojaba luz el caso del homicidio de Francisco Martínez, era que Carabineros debe desmantelarse y debe crearse una policía no militarizada, apta para una democracia sana y, agregaré, profesional en el sentido más estricto del concepto, con un énfasis formativo en la Doctrina Internacional de los Derechos Humanos, con formación y actualización continua, con una dirección ejecutiva separada de las funciones propiamente policiales, con carrera funcionaria, entre otras cosas.

Lo aquí sostenido responde únicamente al crimen del Sargento 2° González; no es por lo que le hizo el Sargento del GOPE, Carlos Alarcón, a Camilo Catrillanca; o por lo que le hizo el Coronel Claudio Crespo a Gustavo Gatica; ni por lo que le hizo el Capitán Patricio Maturana a Fabiola Campillai, ni por otros tantos casos recientes y no tanto que vienen a la memoria; tampoco casuísticamente por investigaciones como Huracán o el llamado Pacogate o más recientemente, DIPRECA, sino por casi 94 años de abuso policial.

Conviene recordar que para 1927, el general golpista Carlos Ibáñez del Campo había desplazado a Alessandri y se entronizaba en el poder. Una de sus primeras decisiones fue fusionar a todas las policías del país, bajo el nombre de Carabineros de Chile y la consigna de orden y patria (que en clave criminológica, no se traduce en otra interpretación que la de la doctrina de la defensa social y de la ley y el orden).

Desde su nacimiento fue cuestionada por estimarse una policía política funcional a los intereses de Ibáñez. Tal sería la desconfianza de Alessandri sobre Carabineros que en 1932, recién habiendo asumido su segundo mandato, desagregó algunos funcionarios de confianza de dicha institución y creó la Policía de Investigaciones de Chile como forma de contrapeso.

A los pocos años, en 1934 ocurrirá la masacre de Ranquil en la provincia de Malleco, con un saldo de 477 muertos; en 1938 ocurrirá la matanza del seguro obrero en Santiago, que dejó 59 muertos; en 1946 se dará la masacre de Plaza Bulnes, en Santiago, que dejó 6 muertos; en 1962 sucederá la matanza de la Población José María Caro, con 6 muertos; en 1966 ocurrirá la matanza de El Salvador, que dejó 6 personas muertas; en 1969 se dará la masacre de Pampa Irigoyn, en Puerto Montt, que dejará 10 pobladores muertos. En todas estas matanzas los protagonistas serían Carabineros. Desde su creación y hasta septiembre de 1973, Carabineros participó en al menos 30 masacres.

Durante este siglo, sólo a modo de ejemplo, Carabineros ha cobrado las vidas de Alex Lemur Saavedra (12 de noviembre de 2002); Rodrigo Alexis Cisterna (3 de mayo 2007); Matías Catrileo Quezada (3 de enero de 2006); Jaime Mendoza Collío (12 de agosto de 2009); Manuel Gutiérrez (25 de agosto de 2011); Camilo Catrillanca Marín (14 de noviembre de 2018) y ahora, Francisco Martínez, Camilo Miyaki Salinas y Jaime Veizaga Sánchez.

Volviendo atrás, desde la perspectiva ideológica, convengamos que al poco andar, tras la Segunda Guerra Mundial, el nuevo orden establecido traerá consecuencias para Chile, especialmente por medio de la implementación de la Doctrina de la Seguridad Nacional de la que Carabineros no quedó fuera.

En efecto, inmediatamente después de la II Guerra de Mundial, se esparcieron los intereses estratégicos de los nuevos dos polos de poder por todo el orbe. En el caso de nuestro hemisferio occidental, Estados Unidos participó ultramuros a contar de esa época en invasiones, masacres, intervenciones políticas, entre otras tropelías y, especialmente para nuestro interés, en la creación de centros de “perfeccionamiento militar” como lo fue la “Escuela de Panamá”, que estaba en manos de la CIA, cuya labor consistía en adoctrinar a las elites de las fuerzas armadas de los países latinoamericanos para involucrarlos en una supuesta guerra intestina contra subversivos de izquierda, puerta a través de la cual, directa e directamente dicha doctrina ingresó a los cuarteles de Carabineros.

En el caso chileno, el presidente González Videla y sus sucesores no dudaron en adscribir esta política de persecución del “enemigo interno”. De hecho, por medio de la ley de “Defensa Permanente de la Democracia”, conocida también como la “ley Maldita”, se inició en Chile en septiembre de 1948 la persecución de personas por sustentar ideas y, precisamente Carabineros fue fundamental para la implementación de tal política de persecución.

Hasta el periodo anterior a la dictadura de Pinochet, la policía chilena se empapó de la referida doctrina y operó en muchas ocasiones como policía política y, en otras, cometió hechos atroces como los más atrás citados, defendiendo intereses privados la mayor parte de las veces. Huelga extenderse sobre el desempeño de Carabineros durante la dictadura militar, época en que actuaron derechamente como la policía política del Régimen y generaron cuerpos especializados de persecución y exterminio, como la DICOMCAR.

A partir de 1990 se modifica el escenario y, si bien subsiste íntegramente la estructura heredada de la dictadura y la lógica de amigos y enemigos de la guerra fría, la reorganización de fuerzas políticas y económicas marca una diferencia esencial respecto del periodo anterior. En efecto, rápidamente se recicla el extremista del periodo anterior y se genera como arquetipo de nuevo enemigo al delincuente, penetrando rápidamente lógicas de control importadas. El delito se toma la arena pública y el temor al mismo genera toda una industria en torno suyo.

Sin embargo, pese al paso del tiempo, pese todos estos cambios de régimen y de ideologías, pese a que posterior a la dictadura vinieron 30 años de relativa estabilidad, Carabineros no fue tocado y, de hecho, sigue operando con las lógicas más atrás tratadas.

¿Cómo se explica que una institución en teoría nuclear para el desarrollo pacífico de un Estado de Derecho haya pasado de la doctrina de la defensa social a la de la seguridad nacional, haya operado en dictadura y luego se haya desempeñado en democracia por 30 años más sin sufrir ninguna intervención sustancial desde el poder civil?

Un buen baremo lo constituye lo ocurrido a partir del 18 de octubre del 2019, por cuanto, la primera reacción de Carabineros, lejos de intentar salir a restablecer el orden público fue acuartelarse y abandonar a su suerte las calles de Santiago; a continuación, vino lo que todos podemos atestiguar: violaciones masivas de DDHH, decenas de muertos, centenares de mutilados, centenares de víctimas de torturas, apremios ilegítimos, abusos sexuales, vejaciones, imputaciones falsas para justificar detenciones ilegales, obstrucción a las investigaciones en curso, entre muchas otras conductas generalizadas que ocurrieron durante los meses siguientes al estallido social a lo largo de todo el país.

Si a lo anterior sumamos todos los “hechos aislados” no ligados al referido estallido que diariamente conocemos que tienen como partícipes a Carabineros y si, pese a ello el poder civil no es capaz de garantizar que dicha institución se apegue al Estado de Derecho y deje de comportarse como una asociación ilícita, no se ve más salida que su desaparición y la creación de una policía ya no militarizada y con estándares mínimos exigibles para una democracia. Es de esperar, por Chile, que la autoridad política deje de sostener defensas corporativas, atienda a la evidencia, oiga a los expertos y considere como necesidades acuciantes para la vida pacífica en sociedad, la eliminación de la herramienta del control de identidad por su carácter antidemocrático y la creación de un nuevo cuerpo policial que termine con casi un siglo de abusos. Sin control de identidad y con una policía profesional en serio, moderna y adecuada para la democracia, probablemente Francisco Martínez seguiría entre nosotros.

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