¿Es tan perjudicial para Chile el Pacto Mundial Migratorio? Por Cristhián Palma

Con opiniones divididas al interior del gobierno, Chile fue de los pocos países en la región que no suscribió el Pacto Mundial Migratorio promovido por Naciones Unidas. Tan repentina como enigmática fue esta decisión, considerando que, hasta entonces, nuestro país participaba activamente en la preparación de este acuerdo.

Los fundamentos políticos de esta determinación también son un misterio, a la luz de las declaraciones del presidente, difundidas en la prensa: “el contenido de este pacto promueve la migración irregular, establece nuevos deberes para el Estado, restringe nuestra soberanía y puede perjudicar a nuestro país en futuras controversias internacionales”.

A priori, parece tratarse de un acuerdo que pone en peligro los intereses de nuestra nación, al abordar aspectos controversiales y valorar principios altamente cuestionables para nuestro gobierno. Sin embargo, ¿es realmente aberrante el contenido de esta declaración? Como han sostenido incluso algunos líderes de opinión en la web.

Es cierto que nuestra experiencia reciente con la política de puertas abiertas a la migración impulsada por la expresidenta Bachelet, ha dañado nuestra percepción sobre el fenómeno migratorio y, en ciertos casos, no ha sido favorable ni para nuestros ciudadanos ni para las personas que han llegado al país. Ello, especialmente, por el hecho de que no contábamos con los medios e instrumentos necesarios para desarrollar una política así. Abrir las puertas a la migración implica no sólo recibir a las personas que ingresan regularmente a nuestro país, sino, primordialmente, acompañar su paulatina integración, creando las condiciones de bienestar necesarias para asegurar su realización y contribución en diversos ámbitos de la vida en comunidad. Esta experiencia, sumada a varias décadas de aislamiento en la región, dificultan la posibilidad de que miremos la migración con buenos ojos.

No obstante, la migración es un fenómeno global irreversible y, tal como señala el mismísimo Pacto, forma parte de la experiencia humana desde los albores de la historia. Por lo tanto, el que un acuerdo que, como tal, busca mejorar la colaboración internacional para abordar de forma sistémica un fenómeno global como este, sea concebido como una abominación que amenaza nuestra soberanía territorial por el solo hecho de fijar ciertas bases o criterios esenciales que, en cualquier caso deben ser sometidos a la revisión de cada país, es un reflejo de la tensión y polarización política que vive nuestro mundo en la actualidad, más que un hecho fundado en la evidencia.

En efecto, prácticamente todas las investigaciones en este campo coinciden en que los desafíos de la migración en nuestro tiempo demandan soluciones colaborativas entre los países de origen, tránsito y destino. Por lo que, a diferencia de lo señalado por el presidente Piñera, si hay algo en lo que redunda este pacto es en reafirmar la necesidad de establecer en conjunto, ciertos principios que permitan promover la migración segura, ordenada y regular.

Pues bien, para responder justificadamente la pregunta, entremos al área chica y revisemos algunos de los puntos en discordia, los aspectos más “polémicos” que establece el Pacto Mundial Migratorio en sus 23 objetivos.

Primero, se ha dicho que aun cuando se esté a favor de los derechos humanos de los migrantes, la migración no es un derecho humano. Veamos, la Declaración Universal de los Derechos Humanos consagra una serie de derechos que todas las personas tienen por el mero hecho de existir, derechos que permiten la realización del ideal de ser humano libre y digno, exento de miseria y temor, facilitando que cada persona pueda gozar de sus derechos económicos, sociales y culturales, así como de sus derechos civiles y políticos.

Entre estos derechos, la declaración reconoce el derecho al libre tránsito, estableciendo en su artículo 13., que “2. toda persona tiene derecho a salir de cualquier país, incluso del propio, y a regresar a su país”. La Convención Americana sobre DDHH suscrita por nuestro país, reafirma este derecho, en el inciso 2 de su artículo 22. Pues bien, aun cuando este artículo no lo señale expresamente, resulta evidente que el que una persona tenga derecho a salir de un país implica necesariamente que tiene el derecho a ingresar en otro -pues no existe en nuestro mundo una tierra de nadie-. Por otro lado, incluso si la migración no fuese formalmente considerada como un derecho humano, su fundamentación reside en el legítimo anhelo que toda persona tiene de perseguir mejores condiciones y oportunidades de vida en un ambiente próspero de bienestar, paz, justicia y libertad para él o sus seres queridos. El que existan derechos intrínsecos que amparen este anhelo caracteriza esencialmente el sistema de protección de derechos humanos en su conjunto.

Por último, el que se trate de un DDHH o de una garantía fundamental ¿implica que no pueda ser regulado o que su ejercicio simplemente no esté sujeto a ninguna condición? Para nada, especialmente por motivos de seguridad nacional, los Estados pueden establecer restricciones al acceso o ejercicio de determinados derechos, así, por ejemplo, en un estado de emergencia ciertas garantías constitucionales se suspenden o condicionan temporalmente. Los Estados pueden establecer requisitos al ingreso de una persona, siempre que se respeten sus DDHH, por lo que no pueden prohibir el ingreso a una nacionalidad, imponiendo requisitos imposibles de cumplir, que estén basados en prejuicios o discriminación arbitraria. En este sentido, el Pacto reafirma que los Estados tienen el derecho soberano a determinar su propia política migratoria y la prerrogativa de regular la migración dentro de su jurisdicción, conforme al derecho internacional. Es decir, los Estados tienen la facultad de distinguir entre el estatus migratorio regular e irregular, y hasta decidir las medidas legislativas y normativas que se aplicarán en cada caso, teniendo en cuenta sus diferentes realidades, políticas y prioridades, estableciendo de forma autónoma los requisitos para entrar, residir y trabajar en el país.

En consecuencia, justificar el rechazo en esta dirección es desviar la mirada al problema de fondo. Dicho sea de paso, el Pacto no eleva a una categoría especifica la condición de migrante.

Segundo, se dice que el Pacto defiende y promueve la migración ilegal y tipifica una nueva clase de delitos por el mero hecho de criticar dicha migración. Esta afirmación es falsa, en efecto, el Pacto promueve que los estados adopten medidas legislativas para la tipificación de ciertos delitos como el tráfico ilícito de migrantes y la trata de personas, condenando, en ambos casos, dicha clase de migración irregular, lo que va en sentido opuesto a lo expresado por algunos de sus opositores.

Es más, en su objetivo 17, el Pacto se compromete a eliminar toda expresión de discriminación racial, violencia y xenofobia. Sin embargo, también se compromete a proteger la libertad de expresión de acuerdo al derecho internacional, por lo que, al señalar que los estados deben promulgar, aplicar o mantener leyes que penalicen los delitos motivados por prejuicios y los delitos motivados por prejuicios con agravantes cometidos en contra de migrantes, no hace más que prevenir que estas formas de intolerancia radical, rechazadas y condenadas en nuestra legislación también, generen actos que perturben la paz y seguridad de las personas que comparten un mismo territorio. Cumplir este compromiso no sería posible, si la comunidad fuese indolente ante actos de incitación a la violencia en contra de alguna persona, por lo que, evidentemente el Pacto apunta a generar mecanismos que permitan informar a la población y denunciar estas acciones.

Tercero, se teme que con el Pacto no habrá distinción entre un migrante legal e ilegal o entre un migrante y un refugiado, por lo que dará lo mismo si una persona llega de forma regular o irregular. Este temor es infundado, si bien los refugiados y los migrantes tienen los mismos derechos humanos universales y libertades fundamentales, constituyen dos grupos distintos que se rigen por marcos jurídicos separados. Solo los refugiados tienen derecho a una protección internacional específica, definida en el derecho internacional de los refugiados. El Pacto Mundial Migratorio se refiere en particular a los migrantes y propone un marco de cooperación internacional para abordar la migración en todas sus dimensiones.

Como ya he señalado, el Pacto reafirma el derecho que tienen los Estados soberanos de determinar su política migratoria, distinguiendo el estatus migratorio regular e irregular. Por lo que, lejos de homologar categorías, el Pacto busca precisamente promover la migración segura, ordena y regular e informar a la comunidad acerca de los riesgos que entraña la migración irregular, previniendo situaciones de vulnerabilidad. El acuerdo es enfático al centrar su preocupación en el Desarrollo Sostenible de aquellas zonas geográficas de donde sistemáticamente procede la migración irregular, debido a la constante presencia de factores estructurales como la pobreza, el desempleo, el cambio climático y los desastres, la desigualdad, la corrupción y la mala gobernanza, estableciendo marcos de cooperación que apunten tanto a vigilar las rutas de migración irregular, evitando especialmente la comisión de delitos vinculados al tráfico y trata de personas; como a crear las condiciones políticas, económicas, sociales y ambientales adecuadas para que las personas puedan vivir de manera pacífica, productiva y sostenible en sus propios países.

Cuarto, se ha señalado que este Pacto asegura que los migrantes puedan acceder a toda clase de prestaciones y servicios básicos. El Pacto dispone, como uno de sus objetivos estratégicos, que los Estados puedan proporcionar a los migrantes un acceso a los servicios básicos de atención en las áreas de la educación y la salud, vinculando este objetivo al ejercicio de sus Derechos Humanos. En efecto, el Pacto compromete a los Estados a velar por que todos los migrantes, independientemente de su estatus migratorio, puedan ejercer sus DDHH accediendo a los servicios básicos en condiciones de seguridad, reforzando los sistemas que prestan servicios inclusivos a los migrantes.

No obstante, reconoce que los nacionales y los migrantes en situación regular pueden tener derecho a servicios más amplios, asegurando al mismo tiempo que cualquier trato diferenciado se base en la ley, sea proporcionado y persiga un propósito legítimo, de conformidad con el derecho internacional de los DDHH de estas personas. Es así como el marco normativo que regula el acceso a la salud pública en Chile se encuentra en coherencia con el marco normativo internacional de DDHH. En esta línea, se ha ampliado el acceso a la salud de las personas migrantes, incluyendo a quienes se encuentran en una situación administrativa migratoria no regular (Decreto Supremo N°67 de 2016). En efecto, en octubre de 2017, nuestro país aprobó bajo resolución exenta N°1308, la Política de Salud de Migrantes Internacionales, cuyo propósito es contribuir a alcanzar el máximo estado de salud de los migrantes internacionales, con equidad y enmarcado en el enfoque DDHH.

En el campo de la educación, nuestra normativa señala que las niñas, niños y jóvenes migrantes tienen derecho al acceso, permanencia y progreso de su trayectoria educativa, en igualdad de condiciones, con independencia de su nacionalidad, origen o situación migratoria. Si bien, la Constitución no contempla disposiciones específicas relativas a las personas migrantes, puesto que se basa en el principio de universalidad de los derechos humanos, le son aplicables todas las disposiciones de carácter general; entre ellas, el trato igualitario ante la ley y la prohibición de la discriminación de las personas por su situación migratoria; la libertad de circulación y la libertad de trabajo. Más específicamente, la Constitución garantiza el derecho a la educación a todas las personas que residen en nuestro territorio, por lo que el Estado debe financiar un sistema gratuito de educación con la finalidad de asegurar el acceso hasta los 21 años (artículo 19 n°10 Constitución de 1980).

Por tanto, estos objetivos están plenamente reconocidos y protegidos en nuestra legislación y forman parte de la lógica de acceso a estos servicios básicos, tanto así, que la Ley 20.609 establece medidas contra la discriminación motivada por distinciones, exclusiones o restricciones que carezcan de justificación razonable.

En cuanto a las oportunidades de acceso al mercado laboral, basta con recordar que el Estado de Chile ratificó en el año 2005, la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1990 y que constituye el principal instrumento de carácter vinculante, relativo a la promoción de derechos de las personas migrantes, promoviendo un trato igualitario en el ejercicio y goce de derechos civiles y políticos, económicos, sociales y culturales a los trabajadores migratorios y sus familiares en general, en comparación con los nacionales. Es decir, prácticamente los mismos principios que han sido duramente cuestionados por los detractores de este Pacto, ya están ratificados por nuestro país a través de esta Convención.

Por otro lado, uno de los compromisos que adquieren los Estados que forman parte en la firma de este Pacto, es a invertir en soluciones innovadoras que faciliten el reconocimiento mutuo de aptitudes, cualificaciones y competencias de los trabajadores migrantes, adquiridas informalmente en diversos sectores y que estas soluciones se traduzcan en la elaboración de normas y directrices que faciliten dicho reconocimiento. Para evitar que, con la implementación de este objetivo, los Estados favorezcan injustificadamente el acceso al mercado laboral de ciertos sectores de la población, deben contemplarse, a su vez, mecanismos de formación continua y equiparación de aptitudes, competencias y cualificaciones para trabajadores nacionales, en base a criterios, indicadores y parámetros de evaluación estandarizados que favorezcan la inserción y movilidad laboral de todas las personas que comparten un mismo territorio. En cualquier caso, el Pacto propone acciones que van en esta dirección.

En relación con la reunificación familiar, otro de los aspectos que ha sido cuestionado por los opositores a la firma del Pacto y que se vincula, a su vez, con disponer y flexibilizar las vías de migración regular. Algo que, en cualquier caso, resulta indispensable en países como el nuestro considerando el incremento del flujo migratorio en los últimos años. El derecho a la reunificación o reagrupación de la familia es el que asiste a los extranjeros residentes en un determinado territorio para solicitar la entrada y residencia de los miembros de su familia, amparando a aquellos grupos familiares que se encuentran constituidos con antelación al proceso migratorio. Este derecho ha sido consagrado de forma directa en algunos instrumentos internacionales, mientras que en otros se consagra de forma indirecta, derivándolo de la protección que se otorga a la familia.

Visto desde su relación con el derecho a la vida familiar implica la consideración de dos tipos de obligaciones para el Estado, una positiva de adoptar medidas tendientes a promover la reunión de la familia y otra negativa de abstenerse de adoptar medidas que causen la ruptura del vínculo familiar, evitando la separación del grupo familiar. El Pacto busca facilitar el acceso a los procedimientos de reunificación familiar para los migrantes, sea cual sea su cualificación, con medidas apropiadas que promuevan la realización del derecho a la vida familiar y consideren especialmente el interés superior del niño. A mi juicio, es moralmente necesario que los países adopten este tipo de compromisos considerando que la familia es un núcleo fundamental de la sociedad que trasciende toda composición territorial.

Ahora, es cierto que dicha medida debe ser financiada por alguien, y que de esto no hace mención el Pacto. Por esta razón es indispensable participar de las diferentes instancias de cooperación internacional y, de todos modos, no es algo que se vaya a definir en lo inmediato.

Finalmente, se dice que este Pacto amenaza la soberanía territorial, pero esto es algo que no resiste mucho análisis. Como ya expliqué, este Pacto presenta un marco de cooperación no vinculante jurídicamente que se basa en los compromisos acordados por los Estados miembros en la Declaración de Nueva York para los Refugiados y los Migrantes, declaración en la que participó nuestro país. Y su propósito, por lo tanto, es fomentar la cooperación internacional sobre la migración entre todas sus dimensiones e instancias.

La población de extranjeros residentes en Chile representa aproximadamente un 2,7% de la población nacional, según cifras oficiales proporcionadas por la encuesta CASEN (2015). Muy por debajo del 14% que registra España, el 20% de Canadá o el 25% de Nueva Zelanda. La tasa de inmigración en nuestro país es similar a la de Japón (que no alcanza a llegar al 2%), el país con menos residentes extranjeros de todo el mundo (en proporción a su población) y con una de las leyes migratorias más restrictivas que existen. Claro, nuestra población es 7 veces menor a la del país del sol naciente y quienes piensen que la experiencia de Japón en esta materia es exitosa, están muy equivocados.

Japón es un país que desde hace 20 años dejó de crecer y una de las razones es que tiene la menor tasa de emprendimiento e innovación del mundo desarrollado (que representa sólo un 7% de su población) y ¿qué tiene que ver esto con la migración? Bueno, si consideramos que la tasa de emprendimiento de la población migrante es, en promedio, 2 y hasta 3 veces más alta que la de los emprendedores locales, entonces todo parece tener sentido. Sin ir más lejos, el 52% de las empresas fundadas en Silicon Valley, entre 1995 y 2005, pertenecen a emprendedores extranjeros (BBC, véase https://www.bbc.com/mundo/noticias/2011/10/111028_eeuu_fuga_cerebros_indios_chinos_fp).

Ahora ¿qué efectos tiene la migración para nuestra economía?, ¿qué tan competitivo es el mercado laboral con la incorporación de extranjeros?, ¿Cuánto le cuesta al Estado mantener políticas de integración sostenible? Probablemente encontrarán diversas respuestas a estas preguntas, en blogs o portales alojados en la web. Lo cierto es que no hay certeza al respecto, por esto, uno de los objetivos primordiales del Pacto apunta precisamente a promover un discurso público con base empírica que permita comprender adecuadamente el fenómeno migratorio.

Pero vivimos en el mundo de la post verdad, del acceso temprano a un superávit de información, a un flujo constante de opiniones contradictorias, en un reino de creencias variopintas entre las que prima la locura, la odiosidad y el prejuicio. Además de rechazar todo criterio basado en el valor de los ideales universales, como ocurre con los principios de cooperación social, fruto, en gran medida, del despilfarro de la fe pública por parte de nuestros gobiernos y representantes locales. Entonces, parece obvio y hasta necesario que un número creciente de ciudadanos rechace a priori un Pacto internacional considerando que es una vitrina perfecta para que nuestras máximas autoridades saquen alguna ventaja política de él. No obstante, por las razones señaladas, no creo que este sea el caso.

Es cierto que, de algún modo este Pacto permite limpiar especialmente la imagen de los países más “progresistas” de la Unión Europea, que sólo hace algunos meses establecieron un conjunto de medidas fuertemente criticadas por la comunidad internacional, para paliar la grave crisis migratoria que afecta al continente y que contempla, entre otras cosas, el traslado de migrantes rescatados en aguas internacionales a plataformas de desembarco en ultramar y la creación de “centros de control” de la población migrante, donde se hará una selección exhaustiva de los migrantes que tengan derecho a asilo en Europa.

Entiendo que nuestro gobierno este realizando una serie de modificaciones a las leyes migratorias, sin embargo, no considero que este Pacto lesione o perjudique estos avances. Es más, creo que ratifica los compromisos adquiridos por nuestro país en diversas instancias en Naciones Unidas. Por lo que, aislarse en un bloque que comparten figuras tan mediáticas como el presidente de Estados Unidos, Donald Trump, el Primer Ministro de Hungría, Viktor Orbán, o la presidenta de la Agrupación Nacional francesa, Marine Le Pen, es, a mi juicio, una equivocación.

En fin, ¿sigues pensando que los migrantes son un problema para países como el nuestro?

Cristhián Palma Bobadilla
-  Abogado





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