El pensamiento económico convencional asigna a la infraestructura un papel determinante en el crecimiento económico y desarrollo de los países, en particular por su incidencia en la productividad de los factores y la competitividad del sistema económico en su conjunto. Esto admite, sin embargo, diversas lecturas, lo que condiciona los resultados que finalmente se obtienen de las políticas orientadas a aumentar la inversión en infraestructura, resultados que omiten muchas veces los aspectos socio ambiental y distributivo de estas políticas.
Ha sido nuestro propósito proponer en este artículo algunos lineamientos de política relacionadas con la inversión en infraestructura acogiendo diversos nuevos enfoques de la teoría económica surgidos en las últimas tres décadas, analizando sus implicancias en el marco de una nueva Constitución.
En gran medida, estos enfoques surgen como respuesta tanto a la preeminencia de la doctrina neoliberal incubada en las aulas universitarias de Viena, primero, y de Chicago, después, pero también como respuesta a los desafíos planteados por la internacionalización de los mercados y sistemas productivos que sustentaron la globalización de la economía mundial, la privatización de los servicios públicos de infraestructura y la crisis de la economía de bienestar en los países de mayor desarrollo relativo, que han caracterizado la economía mundial en los últimos 45 años.
Sin duda alguna, los aportes realizados por los economistas que desarrollaron en la década de 1990 la teoría económica de la regulación, encabezados por Jean-Jacques Laffont y Jean Tirole, o los realizados por Paul Krugman en el análisis de la competitividad en el marco de la Nueva Geografía Económica que este impulsó, o por Joseph Stiglitz en el análisis de las fallas de mercado en las economías capitalistas, proporcionan un robusto bagaje teórico conceptual para hacer frente al pensamiento neoliberal que ha orientado las políticas públicas de nuestro país desde la dictadura de Pinochet.
Nuestro interés político principal —en definitiva, de esto se trata— radica en poner a la ciudadanía en el centro de las políticas públicas de infraestructura económica y social, y no como un mecanismo que persigue únicamente aumentar la reproducción ampliada del capital al margen de la ciudadanía y la calidad de vida de la población en su conjunto. Ello ha obligado a abordar múltiples temas que van desde la definición de un bien público puro o de la competitividad en términos sistémicos, hasta la crítica fundada de la privatización de servicios públicos realizada por la dictadura, ampliada y consolidada en gobiernos posteriores.
FALLAS DE MERCADO Y EXTERNALIDADES DEL ORDEN NEOLIBERAL
No es un misterio que el modelo neoliberal heredado de la dictadura ha generado múltiples externalidades negativas, algunas de carácter medioambiental y otras de barreras a la competencia y/o al acceso de bienes públicos esenciales (mercados incompletos), que tienen como trasfondo la concentración de la riqueza y del poder de decisión en un puñado de agentes económicos cuya orientación es maximizar la rentabilidad de sus empresas, independientemente de los grados y niveles de satisfacción de las necesidades esenciales de la población y demás agentes económicos, en un institucionalidad pública y privada al servicio de los tenedores de capital.
Hacer frente a estas externalidades y lograr una creciente democratización de los mercados requiere no solamente políticas públicas diferentes, sino también, definir un rol diferente del Estado en la actividad económica, tanto en la producción de bienes estratégicos como en la provisión de bienes públicos esenciales y una relación equilibrada con el sector privado. Por ello, la nueva Constitución debe estipular tres elementos fundamentales del papel del Estado en la economía, a saber:
1) Derogar la definición de Estado subsidiario que le impide al sector público participar en actividades económicas en las cuales hayan agentes privados dispuestos a asumir la responsabilidad de producir y distribuir los bienes y servicios correspondientes a la actividad, aun tratándose de monopolios naturales. Ello impide la creación de empresas públicas en mercados altamente concentrados, con asimetría de información y de difícil regulación, en los cuales la empresa pública podría contribuir a una regulación eficiente del mercado y a mayores niveles de transparencia y eficiencia.
2) Restablecer el rol planificador del Estado, en tanto la acción desprovista de objetivos estratégicos a nivel país puede generar fallos equivalentes a los generados por una mala implementación y desregulación del mercado.
3) Mejorar el rol regulador y fiscalizador del Estado, que surge como parte de los pilares necesarios para una gestión pública eficiente, siempre y cuando estas funciones sean ejercidas por organismos autónomos del Poder Ejecutivo, tanto en términos administrativos como presupuestarios, de modo de estar al margen de decisiones de carácter político del gobierno de turno. El paradigma propuesto en el reordenamiento de los sectores públicos y privados dista claramente de una visión antagónica entre el Estado y el sector privado. Se pretende, más bien, una relación equilibrada entre ellos, donde el bienestar social sea el objetivo preferente de toda acción pública, aboliendo las trampas ideológicas heredadas de la dictadura y entronizadas en cada una de las leyes que sustentan las relaciones de poder entre el Estado y la sociedad, potenciando al sector privado con reglas justas, sostenibles y transparentes, en donde la ciudadanía debe asumir un rol participativo, decisor y controlador.
MOVILIDAD Y TRANSPORTE
El cambio tecnológico en materia de transporte hace difícil predecir con exactitud el desarrollo del transporte público y privado, urbano y rural. Sin embargo, existen tres objetivos fundamentales: reducción de emisiones, bajar las fatalidades y aumentar la equidad en el acceso y calidad de los servicios. Las múltiples variables que determinan el comportamiento de la movilidad urbana y rural requieren actualizar continuamente el diagnóstico sobre transporte. Sin embargo, hay hechos estilizados que permiten definir que la electromovilidad y la micromovilidad (bicicletas, scooters y otros medios de transporte individual) serán los ejes del desarrollo futuro, que deben ser coordinados con políticas públicas sostenibles, dinámicas y equitativas, lideradas por autoridades de transporte regionales que tengan capacidad regulatoria real.
En esta materia, el objetivo de la Convención Constitucional será introducir artículos que permitan recuperar el rol regulador real del Estado en las políticas públicas de educabilidad, habitabilidad y salubridad, a modo de lograr eficiencia con movilidad pública basada en tecnología de los tres ceros (cero emisiones, cero fatalidades y cero inequidad). Sin embargo, la movilidad estará permanentemente relacionada al sistema de actividades que se desarrollan en los territorios rurales y urbanos, por lo que esta condición no podrá ser omitida y es estrictamente necesaria su consideración en el debate constitucional.
La nueva Constitución deberá ser un pilar esencial para sustentar políticas orientadas a la recuperación estratégica de la infraestructura nacional ferroviaria, junto al rol que le compete a este medio de transporte para dar impulso y soporte a la economía nacional, y también para la implementación de una política nacional de ciclovías.
REGULACIÓN
La amplitud actual de los servicios básicos privatizados, que son monopolios naturales, pueden lograr un alto nivel de bienestar social, pero es discutible el actual desempeño de las empresas y el nivel de fiscalización del Estado de Chile.
El diagnóstico actual es de una captura del regulador, siendo necesaria la actualización de los modelos de tarificación en servicios de infraestructura sanitaria, eléctrica, energética y transporte. Se debe incorporar una agencia regulatoria nacional autónoma del poder ejecutivo tanto en términos administrativos y financiero-presupuestarios. Asimismo, se debe dar pie a una agencia fiscalizadora de la ejecución de proyectos públicos y privados de infraestructura y servicios asociados, también autónoma del poder ejecutivo al igual que la agencia reguladora. Estas iniciativas deberán ser construidas teniendo en consideración las nuevas capacidad de las TIC, los medios electrónicos de pago y la revolución de bigdata para controlar las señales de precio, cantidades y otras variables, como contratos digitales, que sueles ser utilizadas como fuentes de poder de mercado, tanto en mercados regulados como no regulados, esto es aquellos donde la competencia suele ser transgredida por los agentes maximizadores del lucro.
La Convención Constitucional deberá velar que las actividades económicas con características monopólicas sean reguladas técnica y económicamente, procurando la maximización del bienestar social y la viabilidad financiera de los prestadores, sin que esto signifique la exclusividad de estas prestaciones al sector privado.
CONCESIONES DE INFRAESTRUCTURA
El Estado no puede estar capturado por la industria de la construcción. La revisión de la provisión por asociación público-privada debe ser discutida en el centro del rol de provisión de infraestructura del país, habida consideración que el modelo de “quien usa paga” ha significado construcción de obras para quienes poseen capacidad de pago en desmedro de territorios y poblaciones de sectores medios y vulnerables.
En una nueva Constitución, el rol planificador y fiscalizador del Estado debe ser preponderante, lo que implica reformular y potenciar selectivamente el modelo de concesiones, que oculta ineficiencias y vicios propios de un sistema que debe estar continuamente siendo mejorado. La iniciativa denominada Desarrollo País (ex Fondo de Infraestructura) deberá ser ampliada a nuevos sectores estratégicos donde se permita el equilibrio territorial y distributivo en infraestructura.
El resurgimiento del sistema de empresas públicas es un objetivo claro de la nueva Constitución, que deberá ser defendido en la Convención Constitucional por el progresismo y sin temor deberá revisar y analizar el efecto económico y social del proceso de privatizaciones realizado por la dictadura, en especial, en su último quinquenio.
RECURSOS HÍDRICOS
En el Chile del año 2020, en lo que respecta al agua, conviven diversos mundos. Por una parte, están los sectores agroindustriales, mineros e industriales que consumen del orden del 95,6% del caudal de agua dulce de que dispone el país, en tanto solo el 4,4% restante es para el consumo humano (Cepal 2003) (Taller “Plan Nacional de gestión integrada de recursos hídricos…” CEPAL 2003). De ese pequeño porcentaje para consumo humano, hay chilenos en sectores urbanos que pueden ducharse todos los días y consumir 150 lt/habitante/día o más, en tanto en el ámbito rural, una cantidad del orden de 270.000 compatriotas, disponen en promedio de 14 lt/hab/día solamente para todos sus menesteres (usuarios de Camiones Aljibes, con 500 lt/semana para grupos familiares de cinco integrantes).
La distribución desigual ha respondido a una política de distribución a través de transacciones de mercado, al tratarse el agua como un bien económico, lo que ha favorecido la concentración de la propiedad del recurso.
En julio de 2010, a través de la Resolución 64/292, la Asamblea General de las Naciones Unidas, de la que Chile forma parte, reconoció explícitamente el Derecho Humano al Agua Potable y al Saneamiento.
En la nueva Constitución se debe garantizar el derecho humano al agua potable y al saneamiento, y así la población podrá gozar del agua como un bien público nacional por sobre otras consideraciones.
Más allá del cambio climático y su efecto sobre la reconfiguración de la geografía nacional, el Estado deberá garantizar la disposición de agua para consumo humano, en todo lugar urbano o rural en el cual haya factibilidad, permitiendo su expropiación en el caso de encontrarse en poder de personas naturales o jurídicas. Con ello, se persigue asegurar la ocupación del territorio y evitar el abandono de localidades por la sobreexplotación del recurso o por el uso especulativo.
Además, se deberá reformular el mecanismo de asignación del uso del agua para fines productivos. Este deberá considerar el equilibrio ambiental en las diversas cuencas hidrográficas del territorio nacional. El desafío en la nueva constitución será relevar la función social de los recursos naturales, entre ellas el agua, por sobre la rentabilidad privada contenida en el actual derecho al uso y goce de los recursos que pertenecen a chilenas y chilenos.
Estos lineamientos generales sobre infraestructura y agua permitirán orientar la reflexión, el debate y la redacción de la nueva constitución, que propicie una sociedad más justa y digna, junto con establecer un nuevo rol de Estado en el contexto de la crisis ambiental y el cambio climático.
