El caso de la consulta indígena del Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas y su necesaria defensa
Hay episodios que, más allá de su tecnicismo jurídico, funcionan como radiografía de un problema más profundo. La Resolución Exenta N° 04158/2026, mediante la cual el Ministerio del Medio Ambiente inicia de oficio un procedimiento administrativo para invalidar el Acta de Acuerdos y Desacuerdos y la resolución de cierre de la consulta indígena vinculada al Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas (SBAP), es exactamente eso: un espejo incómodo de cómo el Estado chileno continúa tratando la participación de los pueblos indígenas como un trámite administrativo postergable, y no como el derecho que exige rigor y disciplina formal.
Los hechos.
Primer hecho: la jornada del Diálogo Nacional de la consulta SBAP (en adelante, CSB) de diciembre del 2025, reunió a representantes de once pueblos indígenas en un espacio de deliberación marcado por dos elementos estructurales que compartían el ente de Estado (Ministerio de Medio ambiente, en adelante MMA) y los representantes de los pueblos indígenas convocados a la CSB a saber: la convergencia entre ambos actores de la necesidad de proteger el patrimonio natural, siendo ello un elemento muy valorado por los pueblos indígenas y el segundo elemento, la voluntad de diálogo de los pueblos indígenas manifestado en la presencia de representantes de los pueblos indígenas de Arica a Punta Arenas. Ambos elementos fueron declarados explícitamente por la ministra Maisa Rojas en los discursos inaugurales.
Junto con ello, operó también un elemento subyacente y latente profundamente enraizado en la conciencia colectiva indígena: la desconfianza. En efecto, en el proceso de consulta en sus diferentes etapas, los/as representantes indígenas manifestaban el asunto cada vez que tenían oportunidad, manifestando su desconfianza respecto del carácter vinculante de la instancia. Esto no es nuevo ni mueve a la sorpresa en los/as conocedores/as de la relación histórica entre los pueblos indígenas y el Estado chileno. No obstante lo anterior, la CSB transcurrió con normalidad cuando el subsecretario Proaño manifestó que los acuerdos concordados por las partes serían considerados vinculantes por el MMA, lo cual permitió, junto con otras acciones, que se alcanzaran un conjunto de acuerdos contundentes y masivos. Evidentemente, también se constataron desacuerdos importantes y no despreciables que tienen que ver con asuntos estratégicos y de fondo. Problemas además de carácter estructural que difícilmente se puedan resolver en un proceso de consulta cualquiera que este sea.
Segundo hecho: No es cierto que las actas del Diálogo Nacional de la CSB se hayan perdido o extraviado tal como alguna prensa y las RRS han estado tratando de instalar después de conocida la decisión del MMA de invalidar el proceso de CSB. Las actas efectivamente existen y están disponibles en el sitio web del MMA. (https://consultaindigena.mma.gob.cl/consulta-indigena-sobre-las-materias-contenidas-en-los-reglamentos-sobre-areas-protegidas-y-sitios-prioritarios-para-la-implementacion-del-servicio-de-biodiversidad-y-areas-protegidas-ley-n21-6/#), por lo tanto, se debe descartar de plano la pérdida de actas. En cambio, si es evidente la ausencia o extravío del listado de firmas de los representantes indígenas acreditados para la CSB, que dicho sea de paso, pareciera ser que para la actual administración del MMA sería el validador de la consulta por excelencia.
Tercer hecho: Luego, si no fueron las actas, ¿qué es lo que se perdió o extravió?. Hay que decirlo claro y con todas sus letras. Lo que se “perdió” fue un listado de firmas en donde algunos representantes firmaron voluntariamente una hoja de fotocopia en la madrugada del domingo 21 de diciembre del 2025, pero no cabe la seguridad de que hayan firmado la totalidad de los 101 representantes debidamente acreditados (por su carácter voluntario, sumado al cansancio de la dura jornada final que culminó a las 5:21 de ese domingo 21 de diciembre). Además, cabe señalar que, según el convenio 169 y decreto 66, los documentos exigibles son 2: el listado de asistencia y el acta de acuerdos y desacuerdos que debe estar firmada por la autoridad correspondiente, siendo esto, necesario y suficiente para darse por protocolizada el acta de acuerdos y desacuerdos de la consulta. En el caso de la CSB, lo anterior se verifica cabalmente, por lo que se puede afirmar que dicha consulta goza de todas las legitimidades correspondientes. Esta situación es reconocida también en el considerando nº 6 de la Resolución Exenta Nº: 04158/2026 que inicia el proceso de invalidación de la consulta por la pérdida del citado listado de firmas.
Cuarto hecho: Es evidente que el listado de firmas (aunque no sea vinculante) es parte íntegra del proceso de CSB y debería haber sido resguardado con el celo que mandata el estatuto administrativo. Hay ahí un fallo evidente por parte del MMA. Un segundo fallo evidente es que, habiéndose conocida la falta del listado de firmas, no se procedió con claridad, toda vez que se debió transparentar totalmente la situación a los representantes indígenas a la CSB y haber estudiado en derecho las derivaciones de la pérdida de este listado y un tercer error es haber procedido a “recuperar las firmas” de modo informal, sin el procedimiento administrativo correspondiente.
A partir de lo anterior, es posible visualizar una primera consecuencia, (y quizás la más plausible): la CSB no adolece de vicios de legalidad ni de una falta de constancias del proceso de consulta ya que todos los elementos que constituyen el proceso de consulta están debidamente documentados, disponibles y no han sido impugnados en su legitimidad. La pérdida del listado de firmas corresponde a una imperfección en el respaldo adicional de firmas individuales, generada quizás por las condiciones extenuantes del cierre de la última jornada que, en cualquier caso, debiera investigarse. Pero tratar esta anomalía como si fuera necesaria y suficiente para “invalidar” la consulta, parece poco razonable y exagerada.
Una segunda consecuencia se produce cuando surgen legítimas preguntas sobre el proceder de la actual administración del MMA a partir de ser evacuado el Informe de Análisis de Implementación Proceso Consulta Indígena del SBAP que establece la pérdida del listado de firmas. ¿Por qué el MMA no levantó el sumario administrativo correspondiente que permitiera investigar la situación y obtener conclusiones de tal modo de dilucidar la gravedad de los hechos, establecer los responsables y generar las propuestas de medidas correctivas, administrativas y/o penales que correspondieran?, ¿por qué el MMA por si y ante si decidió invalidar el proceso de consulta sin respaldo jurídico alguno, esto es: el prerrequisito del sumario administrativo y haber solicitado el pronunciamiento de la Contraloría General de la República (en adelante CGR)?, ¿el MMA dimensionó las consecuencias políticas de su decisión de “invalidar” la CSB?
El problema no es solo procedimental
En lo concreto, el costo de este traspié pone en entredicho la tramitación y puesta en marcha de tres reglamentos necesarios para la implementación de la Ley N° 21.600, (SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS PROTEGIDAS, CONCESIONES Y PERMISOS, Y SITIOS PRIORITARIOS) que ya acumula un retraso significativo respecto del calendario original de la aplicación de dicha Ley.
Pero lo que está en juego, más allá de la CSB, es que, con el proceso de invalidación en curso, se transgrede un espacio genuino y de buena fe de interacción entre representantes indígenas y el Estado que socaba una vez más, la confianza de los pueblos indígenas en los procesos de consulta convocados por el Estado. Erosiona la confianza de los pueblos indígenas en que estos procesos de consulta serán tratados con la seriedad institucional que corresponde y que los acuerdos alcanzados tendrán carácter vinculante y serán implementados. Cada vez que una consulta fracasa o como en este caso, se pretende “invalidar” y potencialmente repetirse por deficiencias atribuibles enteramente a una falla de resguardo, se refuerza la percepción, históricamente fundada, de que la participación indígena es tratada como un obstáculo a sortear y no como un derecho a garantizar.
Es tentador leer este episodio como un accidente administrativo que tiene el potencial de “invalidar” todo el proceso. Reducirlo a eso es no entender qué protege el Convenio N° 169 y el propio Decreto Supremo N° 66: la consulta indígena es un proceso de diálogo de buena fe cuyo valor depende enteramente de la vocación de diálogo de las partes y de confianza mutua, cuyo objetivo máximo es alcanzar acuerdos o consentimiento respecto de las materias consultadas.
La decisión del MMA de “invalidar” el proceso, excede la gravedad real del vicio detectado y arriesga un costo desproporcionado: reabrir, o al menos poner en entredicho, un proceso que sí generó diálogo genuino, acuerdos sustantivos y participación efectiva de los once pueblos convocados. La respuesta institucionalmente correcta, y la que mejor concilia la exigencia de rigor formal con el respeto a lo obrado, habría sido iniciar el sumario administrativo correspondiente y solicitar a la CGR su pronunciamiento formal y oficial, y no intentar invalidar de oficio el acto que, sí cumplió con los requisitos legales exigidos y el estándar de la consulta.
En defensa del diálogo nacional consulta SBAP
En las líneas que siguen me he tomado la libertad de defender el proceso de consulta SBAP puesto que amerita destacar ciertos detalles poco conocidos, pero determinantes, que contribuyeron decididamente al éxito de la consulta.
El diálogo nacional SBAP se realizó en diciembre 2025 entre los días 18 y 21 de ese mes. Fue la última instancia del proceso de consulta SBAP, al cual llegaron representantes de todos los pueblos indígenas (salvo el pueblo Rapanui) acreditados en la etapa anterior al Diálogo Nacional: esto es: los respectivos diálogos regionales.
El Diálogo Nacional tuvo características muy peculiares que cabe destacar: fue una instancia de diálogo horizontal, con mucha honestidad histórica, respeto mutuo e intenciones por ambas partes de llegar a acuerdos sustantivos y vinculantes.
Aunque ese era el espíritu de buena fe que impregnaba las intenciones de las partes, igualmente se hicieron sentir resquemores y desconfianzas que de suyo siempre han tenido (y tienen) las relaciones entre los pueblos indígenas y el Estado. Para ejemplificar, citaré dos casos, el primero de carácter más bien doméstico y otro ya más de fondo. En efecto, el primer día, después de las presentaciones y discursos inaugurales, comenzó la primera sesión de entrega de información e intercambio de ideas, llegó la hora de almuerzo y este se retrasó involuntariamente, el concesionario tuvo dificultades para llegar a la hora. Esto retrasó sustantivamente la hora del almuerzo y comenzaron a escucharse reclamos: “nos quieren cansar”, “quieren agotarnos”, “así no se puede trabajar”, “qué quieren?”. El segundo caso, implicó un momento de quiebre importante en la dinámica de la consulta puesto que cuando se discutía un concepto clave de la ley y su traducción a los reglamentos, las posiciones se endurecieron. Esta discusión tenía que ver con el concepto de “tierras indígenas” que aparece en la ley 21.600. Este concepto es rechazado por los pueblos indígenas en general, pero en particular, se expresó con mucha fuerza en la consulta por parte de los representantes indígenas. Como las posiciones no cedían, se reactivaron en los representantes indígenas las antiguas aprensiones y escepticismos clásicos de la relación Estado – pueblos indígenas. Afortunadamente, ambos casos se resolvieron exitosamente en beneficio del objetivo superior de la consulta, esto es; llegar a acuerdos.
El rol de la minista Maisa Rojas
La ministra Rojas tuvo un rol importante que cabe ser destacado: Del estilo de la ministra, los/as representantes indígenas a la CSB observaron 3 actitudes relevantes que cabe mencionar: (1) la actitud respetuosa hacia la cosmovisión indígena y la actitud de participación genuina en las ceremonias indígenas iniciales. (2) sucedió el percance del primer día citado en párrafos anteriores, cuando por razones ajenas a la voluntad del MMA, el almuerzo se atrasó. Esto produjo desazón e incomodidad entre los asistentes. Una vez superado el incidente y llegado el almuerzo y con algunas horas de retraso, la ministra encargó a todo su equipo (ella incluida) que sirvieran las mesas. Esta actitud fue observada y valorada por los representantes. (3) el tono conciliador, disposición al diálogo y la flexibilidad al abordar las discusiones y puntos álgidos es otra actitud de la ministra que los representantes indígenas valoraron positivamente. En efecto, la discusión sobre el concepto de “tierras indígenas”, develó el alto compromiso de la ministra con uno de los principios fundamentales del convenio 169: el principio de la flexibilidad. La posición inicial del MMA se basaba en la imposibilidad de cambiar el concepto en la ley, porque ese no era un objetivo de la consulta por un lado, por el otro, requería discusión parlamentaria lo que alargaría ad infinitum el proceso de consulta, razones por las cuales el MMA se negaba a hacerse cargo de cualquier tipo de modificación a la Ley.
Por el lado de los representantes indígenas, estos se negaban rotundamente a aceptar dicho concepto porque según ellos, manifestaba y legitimaba la posición dominante clásica del Estado chileno. En cambio, proponían reemplazar el concepto de “tierras” por el concepto de “territorios” o que este concepto (tierras) fuera entendido y traducido así en los reglamentos tal cómo lo expresa el convenio 169. Como ambas posiciones no conciliaban, se produjo un momento de tensión bastante importante que amenazaba con quebrar las confianzas que se estaban construyendo. En ese momento la ministra solicita que se le dé la oportunidad de contestar esa demanda y se retira con su equipo a reflexionar y elaborar una propuesta que permita sortear el escollo. En una breve y densa reunión, la ministra y su equipo ofrecen una solución y fue el subsecretario Proaño el encargado de expresar el punto cual fue: el MMA entenderá en los reglamentos el concepto de “tierras y territorios” según el convenio 169, lo que produjo la natural alegría y algarabía de los presentes. Lo destacable en este caso, es que la ministra honró el principio de la flexibilidad.
El rol de los equipos ministeriales (gabinete y PAC) también es digno de destacar. Su compromiso profesional con la consulta es un elemento que contribuyó decididamente al éxito de la consulta y por cierto también, el compromiso de los/as SEREMIS, los asesores de confianza y autoridades tradicionales.
El último punto a desarrollar en esta columna de opinión dice relación con la necesidad de generar indicadores de éxito o fracaso de una consulta. Lo primero que hay que decir es que no existen estos indicadores, pero además no son exigibles por ningún instrumento jurídico ni ningún protocolo. No obstante, se hace ineludible avanzar en establecer un protocolo si no un estándar mínimo que permita clasificar el éxito/fracaso de una consulta cualquiera.
La CSB ofrece un buen ejemplo de cómo podría medirse su éxito y por extrapolación a otras consultas en general. En esta hipótesis, el éxito de una consulta (nótese que aquí no nos referiremos a sus dimensiones financieras, administrativas o de gestión) podría medirse por una tasa de acuerdos versus desacuerdos.
En efecto, para llegar a la discusión final de acuerdos y desacuerdos en la CSB, se definieron 3 niveles de acuerdos y desacuerdos, sumados a un sistema de semáforos (color verde: acuerdo; color naranja: acuerdo parcial; color rojo: desacuerdo): este enfoque metodológico permitió tener un acercamiento cuantitativo a los acuerdos y desacuerdos: el resultado es el siguiente:
La tabla que a continuación se ofrece, es un procesamiento analítico de la tabla resumen de acuerdos, acuerdos parciales, desacuerdos incluida en el archivo disponible como fuente.
Tabla de distribución de acuerdos, acuerdos parciales y desacuerdos según pueblo indígena representado a la consulta SBAP.
Fuente: Elaboración propia en base a tabla resumen de acuerdos, acuerdos parciales, desacuerdos disponible en el siguiente enlace: https://consultaindigena.mma.gob.cl/wp-content/uploads/2026/03/4_ACTA-Acuerdos-y-desacuerdos-Consulta-Indigena-Reglamentos-Res.-4259.pdf
De las 290 propuestas de medidas reglamentarias consultadas por el MMA a los representantes indígenas, se verifican 263 propuestas reglamentarias acordadas con los representantes indígenas, lo que equivale al 90,7% de acuerdos. Aunque bien vale la pena, por ahora no se profundizará en el análisis de los resultados por cuanto el objetivo es mostrar que se pueden obtener cuantificadores de resultados que permitan asociarlos a éxitos o fracasos. En este sentido, es fácil derivar que la CSB ostenta suficientes méritos como para ser considerada más que exitosa.
Conclusiones
De todo el análisis anterior, es posible desprender varias conclusiones que, tomadas en conjunto, ofrecen una lectura más apegada a los hechos de lo ocurrido con la consulta SBAP que la que se ha instalado en el debate público desde que se conoció la Resolución Exenta N° 04158/2026.
Primera conclusión: la CSB fue, un proceso exitoso, y ese éxito puede ser medido. El dato cuantitativo disponible (90,7% de coincidencia entre el Ministerio y los pueblos indígenas convocados a la CSB) constituye una evidencia empírica difícil de ignorar. No es habitual, en la historia de la consulta indígena en Chile, alcanzar niveles de acuerdo de esa magnitud en procesos que abordan materias tan sensibles como la regulación de áreas protegidas, concesiones y sitios prioritarios. A ello se suma un elemento cualitativo no menor: la disposición mostrada por la autoridad ministerial para ejercer la flexibilidad que exige el Convenio N° 169 como ocurrió con la controversia sobre el concepto de "tierras indígenas", resuelta mediante una fórmula que incorporó la noción de "territorios" de acuerdo al Convenio 169 y el manejo adecuado de momentos de tensión legítima durante el Diálogo Nacional. Estos elementos no son anecdóticos: son precisamente indicadores sustantivos de buena fe y respeto al principio de la flexibilidad, asociados a resultados concretos que el Convenio N° 169 exige para calificar un proceso de consulta como genuino. Invalidar un proceso con ese historial, sobre la base de un listado de firmas “perdido”, es totalmente desproporcionado frente al valor sustantivo de lo alcanzado.
Segunda conclusión: el vicio existe, es real, y no debe minimizarse, pero su naturaleza es de respaldo probatorio, no de consentimiento. Como se ha argumentado, el ordenamiento aplicable, esto es: D.S. N° 66/2013 y Convenio N° 169, exige como documentos habilitantes el listado de asistencia y el Acta de Acuerdos y Desacuerdos suscrita por la autoridad competente. Ambos existen, están disponibles públicamente y no han sido cuestionados en su legitimidad. Lo que falló fue un respaldo adicional (las firmas individuales de los representantes indígenas, recabadas de manera voluntaria e informal al cierre de una jornada que se extendió hasta las 5:21 de la madrugada) cuya ausencia parcial no equivale, jurídicamente, a la inexistencia del consentimiento o del acuerdo alcanzado que pareciera ser el deseo de las nuevas autoridades del MMA. Confundir el plano de la validez del acto y el de la suficiencia de su respaldo documental accesorio, es una impericia que subyace a la decisión del MMA de invalidar la CSB, y es también el punto donde la argumentación del MMA resulta más vulnerable a la crítica jurídica.
Tercera conclusión: es obvio que la responsabilidad administrativa del extravío del listado de firmas y de su gestión posterior es del propio MMA, y esa responsabilidad no ha sido investigada con las herramientas que el ordenamiento jurídico vigente contempla. En efecto, el estatuto administrativo dispone de un instrumento específico para esclarecer irregularidades de esta naturaleza: el sumario administrativo. Su ausencia deja sin resolver preguntas centrales: quién extravió el listado, por qué no se formalizó de inmediato un procedimiento formal de reconstitución, y por qué se optó por gestiones informales y dispersas a través de las seremis regionales sin protocolo ni trazabilidad homogénea y por qué no se solicitó a la CGR su pronunciamiento. Con todo, sin sumario, no hay determinación de responsabilidades administrativas, y sin esa determinación, la propia legitimidad de la respuesta institucional queda incompleta: se sanciona el resultado del proceso de consulta, pero no se esclarece la falla de gestión que lo originó.
Cuarta conclusión: la potestad invalidatoria del artículo 53 de la Ley N° 19.880, ejercida en estas condiciones, expone al MMA a un doble cuestionamiento. Por un lado, actúa como juez de un vicio que su propia gestión previa contribuyó a generar y a agravar, sin haber agotado los mecanismos de control externo disponibles sobre el estándar probatorio aplicable antes de resolver unilateralmente. Por otro, al tratarse de una potestad de efectos declarativos que compromete la integridad del acto invalidado, arriesga poner en entredicho, acuerdos sustantivos que nada tienen que ver con el defecto documental detectado. Esto no invalida la potestad en sí, que es legítima y necesaria como mecanismo de autocontrol de la administración pública, pero sí exige que su ejercicio, en casos de esta sensibilidad política y social, se acompañe de un estándar de motivación y proporcionalidad más exigente que el que consta en la Resolución Exenta N° 04158/2026.
Quinta conclusión, de carácter propositivo: la CSB ofrece, paradójicamente, un insumo valioso para construir un estándar de calidad de la consulta que hoy evidentemente falta. La ausencia de indicadores objetivos para calificar el éxito o fracaso de un proceso de consulta indígena es un vacío institucional real y no exclusivo de este caso. La metodología de semaforización empleada en la CSB (acuerdo, acuerdo parcial, desacuerdo) y su traducción en una tasa cuantificable de coincidencia, constituye un punto de partida razonable para que el MMA, en conjunto con los pueblos indígenas y con la asesoría técnica correspondiente, desarrolle un protocolo de evaluación de resultados aplicable a futuros procesos de consulta. Contar con ese estándar no solo permitiría dimensionar con mayor objetividad situaciones como la actual, sino también fortalecer la legitimidad de los procesos de consulta frente a cuestionamientos judiciales, mediáticos o políticos que hoy carecen de un marco de referencia común.
Finalmente, es posible afirmar que una vez más, el patrón histórico de la relación asimétrica entre los pueblos indígenas y el Estado se manifiesta indiscutiblemente. Nuevamente atenta sobre las delicadas confianzas que se construyen entre los pueblos indígenas y el Estado chileno. El resultado es que la CSB que alcanzó un 90,7% de acuerdos, construida sobre un proceso de consulta largo e intensas jornadas de Diálogo Nacional, que contó con gestos genuinos de flexibilidad y buena fe por parte de la autoridad ministerial, termina siendo puesta en entredicho por una falla de custodia documental íntegramente atribuible al mismo aparato estatal. El mensaje del cual pueden acusar recibo los pueblos indígenas es que el trabajo, tiempo invertido y su disposición al diálogo para alcanzar acuerdos pueden ser invalidados con total desparpajo por la misma autoridad que los convocó. Esa es la verdadera fricción: no la de un listado de firmas “perdido o extraviado”, sino que reinstala la percepción de los pueblos indígenas de que dialogar con el Estado no produce compromisos reales y estables. Reconstruir esa confianza exigirá bastante más que subsanar un listado de firmas; exigirá que la próxima vez que el Estado convoque a consulta, los pueblos indígenas tengan razones concretas para creer que el Estado chileno no borrará con el codo lo que antes firmó con la mano.
24 de agosto de 2026
Marcos R. Valdés C.
Sociólogo
marcos.valdes@uc.cl
