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Los incendios y vulnerabilidades en Valparaíso, y los instrumentos planificación de la Gestión de Riesgos de Desastres. Por Violeta Flores

A se iniciaba un reportaje sobre un gran incendio ocurrido en diciembre de 2022, en Valparaíso: “Desde la Oficina Nacional de Emergencia de Chile, la Ministra de Interior y Seguridad Pública, Carolina Tohá, confirmó la madrugada de este viernes que al menos una persona murió por el incendio que continúa activo en la Región del Valparaíso”[1] (Ulloa, 2022). Añadiendo que, “Ya son alrededor de 500 las casas afectadas y 150 personas se han movilizado a 5 albergues” (Ulloa, 2022). Por otro lado, advirtió Monsalve, Subsecretario de Interior, que “Es un incendio que se extiende con mucha agresividad y rapidez” (Ulloa, 2022). Esta nota periodística nos ilustra parte del drama territorial, el impacto social, económico y patrimonial, que se genera con las emergencias y desastres que se viven producto de los grandes incendios recurrentes que afectan algunas zonas a la Provincia de Valparaíso y que, por tanto, se constituyen en una realidad habitual.

 

Hace poco más de 3 meses, SENAPRED, gobernaciones, municipios, CONAF y Bomberos de Chile, anunciaban por medio diversas coberturas mediáticas, la preparación que estaban realizando para prevenir, enfrentar y mitigar los incendios en Valparaíso, Ñuble u otras zonas, habitualmente afectadas del territorio nacional. Al respecto, y dado que ya tenemos en este periodo varios incendios que se han producido a la fecha, me permito citar otras notas que se han publicado en estos días, que evidencian diversos incendios que han afectado, ya a la Región de Valparaíso y a otras localidades de Chile, repitiéndose, por tanto, las emergencias y posibles desastres que se han intentado prevenir.

 

Así, algunos medios digitales informaron, ya el 9 de septiembre que: Este viernes, el Servicio Nacional de Prevención y Respuesta ante Desastres (SENAPRED) anunció la modificación de la cobertura de la Alerta Roja decretada para la provincia de Marga Marga debido a los incendios forestales registrados particularmente en Limache y Villa Alemana. (24horas.cl, 2023).

 

Precisaban que el incendio en Limache había consumido una superficie de 50 hectáreas. Respecto al siniestro, SENAPRED agregaba que, “... se encuentra cercano a sectores poblados (24horas.cl, 2023)". Otro medio aclaraba que, “El Botón Rojo se activa cuando tenemos condiciones de probabilidad de ignición sobre el 70% y cuando tenemos velocidades del viento superiores a los 20 kilómetros por hora” (Diario UChile, 2023). A lo cual se puede citar, también, lo indicado por Jorge Faúndez (Jefe de sección de Análisis y Predicción de Incendios Forestales de CONAF). “Este Botón Rojo fue activado en las regiones Metropolitana, O’Higgins, Maule, Ñuble, Biobío y parte de La Araucanía”. (Diario UChile, 2023)

 

A propósito de las notas informativas referidas, cabe hacer algunas reflexiones sobre aspectos críticos y relevantes a tener en cuenta, cuando hablamos de incendios y acciones preventivas, y planes de gestión de riesgo a nivel local , especialmente en la ciudad , provincia y Región del mismo nombre, Valparaíso; considerando la magnitud que pueden alcanzar y los diversos efectos materiales, sociales, económicos y ambientales que generan estos fenómenos; sumado al efecto político para los gobiernos, si provocan o se constituyen en desastres. Sin contemplar aún, las vulnerabilidades con que se enfrentan estas amenazas, y los riesgos, que además implican.

 

Los incendios, progresivamente se han constituido en los últimos años, en una amenaza potencial para los centros urbanos, los ecosistemas forestales, como para la fauna, la vida humana y animal en general; por el aumento exponencial de la frecuencia, magnitud y la gravedad de éstos. Respecto a la causa de ocurrencia, seria de carácter antropogénico, por un alto porcentaje de responsabilidad de la conducta humana, intencional, de descuido o negligencia, etc. Pero ya, hace algunas décadas, se reconoce y se sindica sin duda, y cada vez con mayor fuerza, como un factor precipitante relevante , al cambio climático (https://www.wwf.org.mx/, 2021), crisis o emergencia climática; responsabilidad que se ha ido afianzando por las dimensiones e incontrolabilidad que han ido alcanzando los incendios u otros eventos catastróficos asociados , que ponen en jaque, inclusive a los países y sistemas más avanzados , preparados y reconocidos, a nivel mundial para abordar eficazmente estos siniestros.

 

Así se puede afirmar que los incendios presentan características y factores determinantes y concomitantes y precipitantes, predecibles por la causalidad señalada, pero aun así, se constituyen en fenómenos difíciles de mitigar en el último tiempo, por el aumento sostenido y exponencial de las temperaturas del planeta, y condiciones asociadas que se confabulan , como la sequedad de la tierra y vegetación , deterioro del ambiente eco sistémico, la afectación creciente y subsistencia precaria de las áreas verdes en el planeta y reservas ecológicas, entre otros. Situación crítica que tiene un correlato innegable con las decisiones políticas y económicas que se han ido implementando en los sistemas de gobernanza, en el marco de modelos de desarrollo capitalista y /o neoliberales, que han privilegiado prácticas e inversiones económicas asociados a ganancias y con una mirada inmediatista, que favorece a grandes conglomerados económicos y empresas que han relegado y descuidado a su vez, la protección del medio ambiente, sin orientarse a la sustentabilidad, y con el consiguiente efecto del agotamiento de los recursos naturales y desequilibrios de la vida nativa con la producción y la tecnología. Entre las cuales se señalan, el uso intensivo de la tierra, la depredación de los suelos fértiles, tala indiscrimada de árboles nativos, con la consecuente desforestación y daño de grandes reservas verdes del planeta, transgrediendo incluso las normativas protectoras, que permiten o encubren de este modo, los mismos gobiernos e instituciones fiscalizadoras del Estado, invisibilizando su sobreexplotación.

 

Lo datos históricos evidencian, que la zona de la provincia de Valparaíso, ha sido históricamente afectada por estos fenómenos y solo, en los últimos cinco años, han destruido más de 3000 viviendas principalmente en las provincias de Valparaíso, San Antonio y Marga Marga. Así , “ Desde el punto de vista de la ocurrencia y el daño, las provincias de Valparaíso, San Antonio y Marga-Marga, reúnen el 81,2% de la ocurrencia y un 72,5 % del daño” (CONAF, 2016) . A su vez, en la Provincia de Valparaíso, se destacan, las comunas de Valparaíso y Viña del Mar, que en promedio de los últimos 5 períodos, concentran gran parte del problema (76,2% de la ocurrencia y 54,8% del daño), Concretamente, a nivel regional, las comunas mencionadas precedentemente, reúnen en conjunto el 24,9% de la ocurrencia y el 13,8% del daño (CONAF, 2016), sumado a que son, al mismo tiempo, las provincias que presentan mayor densidad poblacional, con un 69% de la población regional. Cabe señalar que, se considera en estas cifras incendios forestales en zonas rurales, centros urbanos e interface. A lo cual se puede agregar , los grandes incendios estructurales que han afectado al casco histórico de la región, en especial el sector patrimonial de la comuna de Valparaíso. (Gobierno Regional Valparaíso, 2018).

 

Más allá de la clasificación del origen de los incendios, cuando hablamos de incendio desde la perspectiva constructivista y de desastres, no podemos dejar de mencionar, que una de las categorías a tener en cuenta necesariamente, son las vulnerabilidades. Que se pueden definir, como:

(...)la predisposición al daño, es decir, la vulnerabilidad a los eventos físicos recurrentes, es de todos modos, producto de condiciones sociales, políticas y económicas que determinan diversos niveles de debilidad o falta de resistencia de grupos sociales específicos. Al mismo tiempo, se afirma que (..). Toda causa de vulnerabilidad y toda expresión de vulnerabilidad, es social. Por lo tanto, el proceso de creación de condiciones de vulnerabilidad obedece también a un proceso de construcción social. (Narváez, 2009, pág. 33)

 

Asimismo , Al preguntarse por la causas de la vulnerabilidad, los autores refieren a (Canon.T, 2007, pag 8 ), quien identifica a , “(1) los grados de resistencia y resiliencia de los medios de vida; (2) las condiciones sociales de vida; (3) los grados de protección social y autoprotección que existen; y (4) el nivel de gobernabilidad de la sociedad”. Que a su vez , remite a múltiples aspectos asociados a la cultura y sociedad.

 

Por otro lado, al situar el escenario de dichos fenómenos, se puede afirmar que, Valparaíso es una comuna patrimonial-turística, en cuanto a su hábitat, sus condiciones topográficas y de construcciones típicas que lo caracterizan, entre otras. Esto último le ha valido ser patrimonio de la humanidad reconocida por la Unesco , por el virtuoso engranaje de sus numerosos cerros, con altas pendientes , quebradas y estrechas calles que lo atraviesan ; pero, también , se dice que es vulnerable, ya que tiene un bagaje con la estrecha y pecaminosa relación en su devenir histórico con los incendios, de hecho se podría preguntar ¿Quién no ha tenido una experiencia personal o vicaria ,con algún incendio en Valparaíso en su trayectoria de vida? , sin duda podrían haber numerosas y variadas respuestas . (Prado, 2022)

 

Además, de su atractiva localización y topografía, es una ciudad que se caracteriza por poseer población mayoritariamente pobre, cuya pobreza se ha acentuado en las últimas décadas y más aún, a partir de la Pandemia COVID 2. Dado que su base productiva se ha ido deteriorando por efecto de la des-industrialización, posterior modernización y privatización del puerto, generando secuelas de cesantía, trabajo precario, miseria, delincuencia y deterioro de su tejido social. Gran parte de la población, se concentra en los cerros de la comuna, y las familias más pobres, se hallan viviendo en a mayor altura, o en parte de los suburbios y periferia de la ciudad, en condiciones de extrema fragilidad económica, social y cultural. Ocupando viviendas precarias y en condiciones de inapropiada habitabilidad material, donde han aumentado en las últimas décadas las construcciones artesanales, de material ligero, incluso de deshechos, levantadas en lugares no aptos para el hábitat humano, como son las laderas de cerros y quebradas, muchas de las cuales son muy profundas y con altas pendientes; en la cuales, además, se depositan gran cantidad de basuras, que se dispersan como esquirlas en el aire durante estos eventos de incendios, con el peligro que ello conlleva. Hay lugares densamente poblados, en que precariamente se accede a los servicios y medios de transporte por la irregular topografía (sin calles, ni escalas muchas de ellas), lo que se empeora con instalaciones y/o conexiones ilegales de servicios básicos, a lo cual se agregan, los materiales inapropiados, que no cumplen normas mínimas de seguridad. Situación que se ha agravado en el último tiempo, por el aumento sostenido de la migración, especialmente latinoamericana, con la cual se han ido agudizado las ocupaciones ilegales y el hacinamiento habitacional.

 

 

Lo señalado en el párrafo anterior, son algunos de los aspectos que configuran un cuadro de vulnerabilidad social y habitacional de segregación social y territorial , que obliga a reflexionar y preocuparse sobre el desafío de la gestión de riesgos de estos siniestros en la zona; más aún, si agudizamos una mirada de su genealogía, en lo cual parece haber una impronta específica, que le da singularidad a Valparaíso, de una zona circunscrita como un punto geográfico de alta siniestralidad, con los desafíos que implica enfrentar, prevenir y resistir a los incendios, que se cristaliza, al comparar esta condición con el resto de las comunas de la Región y de Chile, que son afectadas por similar situación.

 

Así, podemos afirmar que, el incendio de abril de 2014 fue la repetición a escala amplificada de una serie de sucesos similares que se sucedieron, y vienen sucediendo desde hace bastante tiempo. El 12 de febrero de 2013, el fuego arrasó aproximadamente 300 viviendas en Rodelillo y Cerro Placeres, dejando mil doscientas personas damnificadas. En abril de 2013, un siniestro originado en el sector El Vergel, entre los cerros La Cruz y Mariposas, consumió cuarenta hectáreas, destruyendo treinta y cinco viviendas. Poco antes, en el 2008, otro incendio causó la muerte de cuatro personas y destruyó cien casas en el cerro La Cruz, esto es, en el mismo lugar por donde ingresó el fuego al área urbana desde el camino La Pólvora en abril de 2014. Asimismo, se podría afirmar, que el gigantesco y lamentable incendio del sábado 12 de abril de 2014, que arrasó con barrios completos en algunos cerros más precarios de Valparaíso, generando cuantiosos daños y consecuencias para la población, no cabe duda, que tiene su origen no solo en el calor, sino que más aún, por las veloces y violentas ráfagas de vientos que afectan por ciclos de tres días a Valparaíso en complicidad con las vulnerabilidades referidas con anterioridad.

 

Asimismo, las vulnerabilidades señaladas, sin duda tributan a razones estructurales : la pobreza, las brechas de desigualdad social, y de segregación territorial que caracteriza a esta zona, que si bien no son únicas en Chile; muchas veces son invisibilizadas, como parte del continuum de externalidades negativas del modelo de desarrollo económico, junto a la incapacidad de las políticas públicas y red institucional del Estado, para realizar acciones preventivas, y de mitigación más oportuna y eficaz; asociado a la insuficiente voluntad política, a nivel regional y local, para focalizar inversiones y disposición de recursos que permitan abordar una gestión de mayor alcance y de proyección ante la situación que presenta Valparaíso , en otrora, un importante y enclave portuario de nuestro país.

 

Ahora, ¿Cómo gestionar el riesgo de desastres de incendios, procurando la prevención y respuestas más oportunas, asumiendo la compleja realidad del gran Valparaíso? Es importante tener en cuenta, que las referidas vulnerabilidades sociales, económicas, geográficas e incluso institucionales mencionadas, se han tratado de ir superando en los últimos años, producto de la alarma y efectos en la concienciación que se provocó el terremoto 27f, en que el mismo municipio de Valparaíso, genero el denominado plan comunal de incendios en el año 2018.

También, al respecto podemos indicar que La nueva ley 21.364 [2], promulgada hace poco más de dos años , establece un nuevo marco de legalidad que favorece una nueva y más amplia institucionalidad en la materia, dando un importante giro en cuanto que reemplaza a la ex ONEMI por SENAPRED como un servicio que no solo reacciona a la emergencia , sino que es parte del engranaje sistémico y de articulación más amplia de la institucionalidad, con mayores recursos, pero quizás aún , insuficiente; que dota de una orgánica y jerarquía descendente , la cual se desagrega desde el nivel nacional , regional y comunal , vinculándose con otras estructuras orgánicas ,que permiten diferenciar las atribuciones y funciones de la gestión política, planificación operativa y normativa . Todo ello, con la finalidad de fortalecer la gestión estatal, en la materia para anticiparse y responder a los desastres y emergencias en forma oportuna y eficiente, bajo nueve principios que la orientan, y que son: Gradualidad, Seguridad, Prevención, Solidaridad, Complementariedad, Responsabilidad, Equidad, Descentralización, Sustentabilidad y Coordinación.

 

Dicha normativa, se basa en la matriz del enfoque de gestión de riesgos, entendiendo la gestión de riesgos de desastres, como:

Gestión del Riesgo de Desastre, definida en forma genérica, se refiere a un proceso social cuyo fin último es la previsión, la reducción y el control permanente de los factores de riesgo de desastre en la sociedad, en consonancia con, e integrada al logro de pautas de desarrollo humano, económico, ambiental y territorial, sostenibles (Narváez, 2009, pág. 33).

 

Por tanto, asume su esencia constitutiva y de proceso multivarial, inter-institucional e inter-sectorial, en el continuum de una trayectoria de etapas, desde un supuesto anticipatorio. a un horizonte de respuesta oportuna, de recuperación y retroalimentación cíclica en todo el encadenamiento institucional. Constituyéndose de este modo, en un marco facilitador para la formulación de políticas, captación de recursos, y de operación, que posibilita la generación progresiva de un cambio cualitativo en materia de Gestión de Riesgos en Desastres en Chile.

 

La autoridad nacional en la materia, los servicios y equipo regionales del Gobierno en toda la cadena, tienen la responsabilidad de articular y nuclear el resto de la institucionalidad y de los servicios regionales, provinciales y locales, a través de consejos que se van desagregando desde el nivel nacional al comunal; en que habiendo asumido la importancia de la prevención y respuesta oportuna, SENAPRED, se ha planteado como un trabajo clave, el diseño de la planificación de una estrategia nacional que se desplaza en planes regionales y comunales por territorio, considerando la convergencia de actores políticos institucionales públicos y privados, como de la ciudadanía organizada. En conformidad a lo señalado, el Plan Estratégico Nacional Para la Gestión del Riesgo se constituye hoy en una base programática fundamental a través de cuyas orientaciones, lineamientos y prioridades estratégicas se deben ir armonizando y complementando, los diagnósticos y prioridades regionales, provinciales y locales del territorio, como de los servicios públicos que se hacen cargo según los niveles, en articulación con los otros actores claves de la sociedad civil.

 

De este modo, sobre la base de la referida ley 21.364, se estableció un plazo de dos años a partir de su publicación en Julio del 2021 , para que se crearan los planes de prevención de riesgos y de respuesta ante desastres, a nivel Regional, Provincial y comunal .Se diseñó por parte de SENAPRED una estrategia de difusión, capacitación , acompañamiento y de apoyo de mayor a menor complejidad de instrumentos para su ejecución, en la confección de los planes comunales de GRRD, los que no solo deben contemplar la evaluación de riesgos, sino que la zonificación , la participación comunitaria, un proceso de educación y de concientización. De preparación de dispositivos para desarrollar y articular la oportuna respuesta, la vigilancia permanente, la retroalimentación, la articulación institucional e intersectorial, entre otras materias.

Pero, ello no ha estado exento de dificultades, contratiempos y limitaciones, pues no todos los municipios cumplieron con los plazos, ni los planes en los términos esperados , al menos en la región de Valparaíso, pues la mayoría de los municipios , sobre todo los de menor tamaño , no tienen todos los recursos ni las capacidades de operación que estos requieren para ser ejecutados y coordinados , ni los equipos de trabajo especializados y dotaciones requeridas de recursos humanos y materiales para realizar una trabajo más integral y de intervención preventiva oportuna y suficientemente articulada con otros servicios , tanto a nivel comunal y/ o regional . Por tanto, se constituye una condición sine qua non, la alianza y articulación armónica con otros servicios como CONAF y el cuerpo de bomberos, que, en esta Región y otras zonas del país, tiene un importante número de compañías, equipamiento y dotación de voluntariado, siendo reconocido, no solo por su bagaje, especialización, sino que por su trayectoria histórica en la materia y mística institucional del voluntariado a todo evento y de conocimiento de los territorios.

 

Otra de las alianzas, que es fundamental, para trabajar las estrategias de gestión de riesgos, son los diversos actores locales claves, como los servicios de salud, educación, la iglesias, clubes y organizaciones, la sociedad civil organizada y la ciudadanía en general. La participación de estos actores y colaboración mutua, bajo una unidad de mando identificada, son relevantes para afianzar la gestión de riesgo a nivel local, no solo en la respuesta, sino que también en la anticipación y réplica de la prevención, como en la resiliencia que caracteriza a estas comunidades. Cabe señalar, en este punto, que aun cuando la Política Nacional en Gestión de Riesgos de Desastres , lo contempla , no siempre se considera una actuación más protagónica ni se ha tenido una justa valoración, sobre el rol colaborativo y de participación de las comunidades, desconociendo que hay elementos importantes y valiosos de una cultura de desastres y resiliencia que subyace, y que, al ser reforzada, canalizada y reorientada, puede aportar significativamente al cambio cuantitativo y cualitativo en la materia. En la comunidad local, podemos identificar saberes populares, memorias sociales e históricas, que no siempre son valoradas y reconocidas, pues muchas acciones solo se ven como acciones solidarias, pero que se manifiestan espontánea y rápidamente, activando los dispositivos sociales en los territorios. Dinámicas que falta explorar y canalizar, acoger sus motivaciones y posible adhesión, lo que se puede trasformar en una fuerza de tarea, y de actores relevantes, que con mayor protagonismo y autonomía pueden constituirse en contraparte, en sujetos colectivos en el proceso de encadenamiento de la gestión de riesgos desastres. Pudiendo, además, facilitar un más amplio y mejor trabajo en equipo, en el difícil y a veces complejo objetivo de prevenir oportunamente la ocurrencia, propagación y control social de estos eventos, fundamental en los procesos de gestión de riesgos de incendios y desastres en general. (Flores F., 2019)

 

Finalmente, en virtud del escenario de la provincia de Valparaíso, que se puede extrapolar a otras zonas del país, como las consideraciones señaladas en el marco de la realidad de la planificación de la gestión institucional de riesgos de desastres, es posible pensar que, puede ser menos crítico, y que se pueden ir superando en el corto y mediano plazo la dificultades institucionales existentes, tanto de planificación como del trabajo colaborativo, atenuando los titulares en los medios referidos, no solo de Valparaíso, sino también de la Región. Pues, hay una puesta en escena y marcha preventiva que puede augurar una disminución en la siniestralidad y magnitud de incendios en la zona, siempre que se logren ir superando y mejorando aún más, las dificultades de la planificación, dispositivos de actuación y respuesta oportuna, mejor una más asertiva preparación y articulación y más eficaz en el logro de mitigar y /o controlar en el corto y mediano plazo los efectos y daños de los eventos de incendios, y aún más, los desastres provocados por su propagación y daños. Lo cual urge hoy , por la preocupación latente ante el riesgo inminente anunciado , de recurrencia de incendios forestales y de centros urbanos cercanos, en un escenario de anticipación; como son las altas temperaturas cercanas a los 40 grados pronosticadas, que ya estamos empezando a experimentar, tanto en Valparaíso como a través de todo el territorio nacional, que se agudiza la alarma en aquellas zonas de recurrencia histórica de estos siniestros y que se asocian invariablemente a condiciones críticas de vulnerabilidad social, económica y territorial . (Flores F., 2019)

Notas:

1) Fuente Radio Cooperativa

2) Promulgada en 2021 después de una década de tramitación y debate parlamentario en el Congreso de Chile.


Dra. Violeta Flores, académica e investigadora el Núcleo de Saberes, Prácticas y Políticas en Contextos de Desastres del Observatorio de Políticas Públicas y Desigualdades, de la Universidad de Valparaíso. Chile.

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