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Territorio, democracia y nueva constitución: una ecuación de dignidad humana II. Por Federico Arenas Vázquez y José Orellana Yáñez

El logro del principio de la equidad territorial, comporta la integralidad de posibilidades que tienen las personas para desplegarse sobre su base geográfica humana y física. Sus organizaciones, sean institucionales oficiales (estatales a multi e inter escala, incluyendo la internacional), o institucionales civiles (sociedad civil con personalidad jurídica, desde las juntas de vecinos hasta ONG internacionales), más las no institucionales (movimientos sociales, geografías de las multitudes, otras), lo concretan de algún modo. Estas últimas, que son múltiples, amplias… y explicadoras fundamentales de cambios profundos como los que hoy se presencian, tuvieron, tienen y tendrán diferenciadas miradas y valoraciones de cómo hacer efectivo el principio de la equidad territorial.

Este momento constituyente, el que debe entenderse además como expresión de inequidades territoriales estructurales que derivan en indignidad humana, encuentra en la concentración territorial de recursos económicos-múltiples, un desafío a abordar de manera prioritaria. Los diagnósticos no son pocos y los ensayos ejecutados no se quedan atrás, haciendo de las políticas públicas su herramienta más evidente. Atendiendo, además a que lo diagnosticado y ensayado durante los últimos cuarenta años se logró desde un modelo de desarrollo que centró (y centra) en el mercado su eje de acción, determinando las políticas públicas, reiterando en más de una oportunidad la inequidad, la fragmentación y el vaciamiento del sentido colectivo y solidario de lo obrado. ¿Cómo se revierte la tendencia, asumiendo que el modelo de desarrollo debiese cambiar hacia uno centrado en la persona humana, con un estado social promotor de derechos y obligaciones funcionales, entre otros principios, al de la equidad territorial?

Una posibilidad se encuentra en atender cómo el desarrollo territorial del país, vía instrumentos de planificación territorial clásicos, más otros nuevos, junto con mecanismos de financiación públicos y privados, gradualmente, humanizan una democracia territorial justa, solidaria y fraterna.

Entre los clásicos instrumentos de planificación, contenidos, mayoritariamente en la Ley de Urbanismo y Construcciones y operativizados desde: a.- el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (SEREMI-MINVU), b.- el Gobierno Regional (GORE) de cada una de las regiones y c.- las administraciones locales municipales, concretándose, en específico en los siguientes: a.- Planes Reguladores Metropolitanos (PRM), b.- Planes Reguladores Intercomunales (PRI) y c.- Planes Reguladores Comunales (PRC), entre los más importantes, se compatibilizan con los planes e institucionalidad asociada a las Áreas Metropolitanas en las diferentes regiones, entendiéndose éstas, como una de las innovaciones político territoriales que comportan las modificaciones legales en el marco del siempre deseado, pero siempre ralentizado, proceso de descentralización. Además, los Planes Regionales de Ordenamiento Territorial (PROT), indicativos en esencia, salvo para un par de temas, debiesen constituirse en el telón de fondo efectivo, respecto de la mirada estratégica del ahora Nuevo Gobierno Regional, el cual verá en su “Gobernador/a Regional” electo/a vía voto popular, en el PROT, junto a la Estrategia de Regional de Desarrollo (ERD), una oportunidad de logro de gobernabilidad y gobernanza adecuada.

A ellos, deben agregarse los planes de manejo y desarrollo del borde costero y los ausentes. Uno de estos ausentes se asocia al desarrollo de las regiones fronterizas terrestres y marítimas (que son todas en el país), tan urgentes hoy por hoy de implementar, más que por motivos de Seguridad Nacional (anclados en la pesada tradición de la geopolítica convencional chilena, malamente profundizada en la dictadura cívico-militar), por el dinamismo del proceso globalizador-capitalista-derechos humanos reflejado en los procesos migratorios, los que para el caso de Chile, estarían lejos de menguar, dados los contextos de crisis diversas en los que vive la región sudamericana, prioritariamente.

A los anteriores instrumentos, los cuales hay que insistir, serán gestionados desde un nuevo contexto político democrático, dada la elección popular integral del Gobierno Regional (gobernador/a regional y consejeros/as regionales), tienen que agregarse los instrumentos de financiación clásicos y la urgencia de ajustes de estos, los nuevos como las aún no concretadas Rentas Regionales y los ausentes, los que deben diseñarse, formalizarse y aplicarse.

El Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), el Fondo Común Municipal (FCM), los financiamientos regionales-comunales para obras urbanas (los clásicos PMU), ahora Fondos Regionales de Inversión Local (FRIL), entre otros, deben ajustarse. Los emblemáticos, como son el FNDR, más el FCM, los cuales se logran por medio de un algoritmo que integra población, indicadores de pobreza y otros, en la actualidad representan una menor redistribución del gasto público, cuestión, que en la simplicidad del análisis, constata una inequidad territorial significativa, los que, además, se encuentran -sobre todo el FNDR-, fundados no sólo en la lógica de la pobre compensación territorial, sino que también en altos grados de competencia entre municipios (en más de una oportunidad, sin los profesionales idóneos para la preparación de proyectos), como también en altos grados de discrecionalidad en su uso (un ejemplo, se encuentra en el redestino de los FNDR 6% para las cajas de ayuda en tiempos de pandemia). Por otra parte, mientras el FCM de Las Condes representa menos del 1% del presupuesto nacional, para Camiña, representa cerca del 90% del ingreso municipal, visualizándose aquí otra concreción de la inequidad territorial y urgencia en su ajuste.

Otros ingresos, vía salud y educación municipalizada (en caso de educación con reforma en curso a propósito de los servicios locales de educación), también se encuentran en la ecuación de la inequidad territorial. Subvenciones escolares que, si bien han crecido, al igual que el per cápita en salud, igualmente sus servicios no prestan la atención necesaria, sobre todo para que los territorios populares se eduquen o se sanen mejor. Los impuestos territoriales, tienen un desbalance que impide la equidad territorial. Mientras algunos territorios concentran impuestos territoriales significativos, otros, concentran muy pocos. Regularmente, los que captan poco son los territorios populares, dadas las exenciones y posibilidades de ingresos que tienen las familias que allí viven. Lo mismo ocurre con las patentes comerciales, mientras algunos territorios concentran unas muy caras producto de la instalación de industrias, comercio y servicios, otros muy poco, coincidiendo otra vez con los más populares.

Si se centra la mirada en políticas públicas que buscaron y buscan mejorar la salud de las personas, vinculado con el cuidado del medio ambiente, se observan situaciones que terminan anquilosando todavía más la inequidad territorial (qué contradicción). Entre los ejemplos, se encuentra el sistema de saneamiento de aguas servidas, que para el caso de las áreas urbanas, en más de una oportunidad termina castigando a comunas, rurales o del periurbano, sea para el tratamiento de las aguas servidas, o bien, para la disposición final de los desechos generados. El sistema de recolección de basuras, tiene una concreción similar, cuya máxima expresión son los vertederos o rellenos sanitarios, los cuales, se ubican en territorios similares a los consignados. Estos ejemplos, más otros terminan consolidando lo que se viene a denominar popularmente como territorio o zonas de sacrificio, los cuales alojan pasivos ambientales estructurales.

Si lo anterior termina siendo contradictorio y atentatorio contra los territorios que generan menores posibilidades de ingreso, la actividad productiva ofrece otra gran gama de concreciones de inequidades territoriales, que, con la excusa de oportunidades de empleo, pago de patentes y diversas supuestas externalidades positivas, terminan flexibilizando normas e instrumentos de planificación territorial. Ejemplos hay por doquier en el sector forestal, pesquero, minero, inmobiliario, entre otros, los cuales, en sus emplazamientos, si bien contribuyen a mejores indicadores económicos (útiles para el centro más que para la región y las comunas que los alojan), también generan una cantidad de inequidades territoriales que atentan contra los estándares de dignidad humana, erosionando el valor del sistema democrático.

En esta sinóptica revisión, y volviendo a la ecuación entre instrumentos de planificación territorial e ingresos que sean capaces de avanzar a mayores grados de equidad territorial y así lograr más dignidad humana, es que parece plausible no sólo profundizar el proceso de la descentralización en aquellos ámbitos que quedaron pendientes en la deliberación que permitió la elección directa de Gobernadores/as Regionales en su dimensión de atribuciones y traspasos de servicios públicos, sino que también, recoger las propuestas de recaudación fiscal regional realizadas bajo el concepto de Rentas Regionales, el que vendría a mejorar el desbalance existente entre el nivel regional v/s el local (existe el instrumento de rentas municipales) y el nivel regional v/s el nacional (desde el IVA, Global Complementario de las personas, ganancias y otros). La misma ecuación hay que proyectarla al interior de las regiones, donde los desbalances comunales deberían abordarse desde la concepción de Áreas Metropolitanas en cuanto gestión e institucionalidad, con instrumentos de planificación como los consignados más arriba, redimensionándolos cuando corresponda (PROT, ERD, PRM, PRI, PRC, gestión y desarrollo litoral y los espacios fronterizos marítimos y territoriales). Ellos, necesariamente, deberían acompañarse en un rediseño del FNDR y del FCM, partiendo por hacerlos más intensos en términos de financiamiento y menos discrecionales del nivel central, agregando otros.

Finalmente, algo similar debiese ocurrir al interior de las comunas, donde se visibilizan empíricamente las inequidades territoriales, exigiendo entonces, la armonización de la institucionalidad local con las otras escalas de gestión territorial. Obligaría, remirar la ley orgánica de municipalidades (18.695), en orden a derivar de una Administración a un Gobierno Local, en el afán de mejorar las coordinaciones con las Áreas Metropolitanas cuando corresponda, Gobiernos Regionales y el Gobierno Nacional cuando deban gestionarse sectorialmente los recursos para el desarrollo local. Instrumentos de planificación comunal como los Planes de Desarrollo Comunal, debiesen pasar de indicativos a normativos, por lo menos en algunas dimensiones, los PRC, sin bien en la actualidad deben orientarse a lo que indican los planes mayores, debiesen responder a las particularidades de las dinámicas de escala, ajustándose los mayores. En el ámbito litoral y fronterizo, las comunas involucradas, debiesen ser objeto de un mejor tratamiento, pero desde la misma escala donde se organizan, y no como ocurre ahora que es la escala nacional la que se preocupa geopolíticamente por ellas, sobre todo en el caso de las fronterizas.

El principio de equidad territorial es uno de los más desafiantes y difíciles de lograr. Lo más frustrante de lo antes dicho, es que ya estaba dicho. Pareciera ser que alcanzar y profundizar estos atisbos de equidad es un imperativo de dignidad y democracia territorial de escala local, regional y nacional. Cuando la Geografía de la Multitud buscó la Polis Justa, pensó en territorios urbanos y ciudades justas, pero también territorios rurales justos y sustentables (agrícolas, mineros, silvoagropecuarios, marítimos, otros).

¿Qué duda cabe que más territorio es más democracia y más democracia, es más territorio? Ello aseguraría una república y un país más justo, solidario, tolerante y fraterno.

Federico Arenas Vázquez
Doctor en Ciencias Económicas y Sociales, mención Geografía, Universidad de Ginebra, Suiza. Actualmente, Director del Instituto de Geografía de la Pontificia Universidad Católica de Chile

José Orellana Yáñez
Doctor en Estudios Americanos Instituto IDEA-USACH, Magister en Ciencia Política de la Universidad de Chile, Geógrafo y Licenciado en Geografía por la PUC de Chile. Académico de la Escuela de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Academia Humanismo Cristiano

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