Es de sentido común decir, pero también ampliamente aceptado por la disciplina del análisis de política pública, que lo que ellas hacen es solucionar problemas públicos (Subirats et all 2012). Es decir, resolver los problemas sociales que llaman a las puertas del Estado. ¿Para qué va a estar la política pública de vivienda, sino para resolver el déficit de vivienda, o la de agua sino es para solucionar los problemas de calidad y cantidad de agua?
No obstante, después de largos años de práctica e investigación en política pública y en especial en medio ambiente y desarrollo sustentable he llegado a una conclusión distinta que he plasmado en un libro recientemente publicado por RIL Editores denominado Un Giro Estructural a la Política Pública en Medio Ambiente. (Jiliberto, 2022) (1)
La tesis central del libro es que todos los problemas públicos, incluidos los ambientales, tienen lugar en sistemas sociales, no sólo hipercomplejos, sino que en sistemas que funcionan con lo que Maturana y Varela (Maturana y Varela, 2007) primero y Luhmann después (Luhmann, 1990) denominaron clausura operacional. ¿Qué significa esto? Significa que estos sistemas no pueden ser dirigidos desde fuera, no reciben indicaciones instructivas, del tipo haz esto o aquello. Esos sistemas siempre reaccionan a irritaciones de su entorno, un nuevo impuesto, una tasa de aparcamiento, un mayor estándar de emisión, lo que sea, a partir de sus propios códigos y criterios, siendo el resultado final y agregado siempre uno, no sólo imprevisible, sino indescriptible desde fuera del mismo sistema. Irritar no es solucionar claro está, pues la irritación puede resultar en un empeoramiento de la situación inicial, caso no poco frecuente en política pública.
La pregunta central de política pública es, entonces, ¿qué hace la política pública si no puede intervenir fácticamente en los problemas y resolverlos? Una primera respuesta a esta pregunta es afirmar que las políticas públicas no solucionan problemas de primer orden, sino que problemas de segundo orden. Expliquemos esto.
La dificultad de acceder a los sistemas sociales donde se originan los problemas públicos se traduce en que la política pública no puede preocuparse únicamente de lo que pudiera entenderse como una solución del problema de primer orden, digamos el déficit de vivienda. Es decir, la política pública no puede centrarse en la construcción de viviendas, porque en cuanto trata de hacer eso se encuentra con un sinnúmero de condicionantes o factores habilitantes para lograrlo, requiere encontrar suelo, a un precio razonable, requiere un marco legal para actuar, si va a construir el Estado por sí mismo requiere crear empresas, obtener los recursos financieros y un largo etcétera. Así, la política pública debe abordar ese conjunto de factores que permiten siquiera pensar en solucionar el problema de primer orden. Así la política pública facilita una solución de segundo orden, soluciona los problemas que emergen al tratar de dar una solución al de primer orden. Si la solución de segundo orden es adecuada, es probable que paulatinamente el problema de primer orden pueda resolverse. Sin embargo, esto nunca es seguro, por definición.
Es justamente esta complejidad analítica que emerge de tener un problema de primer orden irresoluble lo que explica que en el debate de política pública se catalogue a los problemas de política pública como wicked problems (Rittel y Weber, 1973) o problemas perversos o mal estructurados (Simon, 1973). Es decir, problemas difusos, complejos o hiper complejos, que, como señala el propio Rittel, se caracterizan porque, lo que sea la cuestión que trae a cuento la política pública, esa inquietud inicial, no se puede definir precisamente como un problema, con una estructura de causas y efectos bien determinada.
Por esto no es de extrañar que una de las primeras tareas de la fase de formulación de una política pública sea justamente eso, definir el problema, cuestión que es el centro del debate público, porque no es para nada evidente a priori. En realidad, entonces, no es que los problemas de política pública sean perversos o mal estructurados. Los que sí los son, son los problemas de primer orden que llaman a la política pública. Los que como señala Matus, no son aún problemas, sino mero malestar e indefinibles como problema. (Huertas, 1993) Pero las políticas públicas tratan de facto con problemas de segundo orden que sí se pueden describir para fundar en base a ello una acción racional.
Mi tesis considera que ese conjunto de instrumentos y circunstancias de que se dota la sociedad para dar cuenta de problemas de primer orden constituyen un sistema social de gestión. Sistema que está inmerso y enlazado con los sistemas donde emergen los problemas de primer orden, el sistema económico, el sistema educativo el sistema de salud, entre otros. La política pública tiene el privilegio de ser la única herramienta de que la sociedad dispone para incidir en esos sistemas de gestión y atraerlos hacia lo que en cada momento se entiende el bien púbico o común. Por tanto, el objeto de la política pública es ese sistema social de gestión, cuyo desempeño intenta empujar hacia la consecución del bien público y la superación del problema de primer orden que origino la intervención del Estado.
Esta propuesta teórica supone que aquello sobre lo que se debe fundar la política pública no es, como en general se piensa, un razonable diagnóstico del problema de primer orden, tarea imposible por lo demás (Wicked problems), sino uno del sistema social que emerge como solución de segundo orden a esos problemas públicos recurrentes.
Esto tiene un efecto muy significativo en la técnica de formulación de política pública, pues homogeniza, al menos en su fase estratégica, la formulación de política pública. Toda política pública enfrenta en última instancia, en tanto solución de segundo orden, un problema de gestión, y por tanto, requieren herramientas descriptivas y analíticas similares, sea una política de transporte o de vivienda, social o ambiental. De la misma manera que los artefactos analíticos del diseño estratégico en empresas son independientes de si se trata de una empresa de vehículos como si de una de software. La descripción y modelación de problemas de política pública adquiere un estatus propio independiente de los modelos descriptivos de los problemas de primer orden que pretenden solucionar.
Esto en el ámbito del medio ambiente es muy relevante, pues como se entiende que la política pública es un solucionador de primer orden, los modelos descriptivos dominantes que informan la política pública son modelos de los distintos ámbitos del medio natural, del ciclo hidrológico, de la biodiversidad, del cambio climático, entre otros. Modelos que no incorporan sistemáticamente a la Sociedad, salvo como elemento disruptor del medio, resultando del todo incompletos para describir el objeto efectivo de la política pública, que es la gestión social del problema de primer orden.
La política ambiental hace referencia a un conjunto muy complejo de sistemas. En el fondo jerárquico está un sistema natural, el ciclo hidrológico, por ejemplo, que como todo sistema funciona con clausura operacional, no hay entidad que pudiera determinar su curso. Luego está la interacción que la sociedad tiene con ese sistema, mediante cientos de millones de interacciones hídricas asociadas al uso y aprovechamiento del agua, por agentes de un sinfín de ámbitos de producción y consumo extraordinariamente diversos, los que operan con códigos propios que corporizan su clausura operacional.
Tampoco es posible dirigir ese sistema en ningún sentido. Finalmente está el conjunto de prescripciones de gestión que orientan esas interacciones hídricas. Ningún agente interactúa con el agua porque si, sino que responde a un criterio de gestión, como productora o consumidora. Ahí y solo ahí se ancla la posibilidad de interactuar con esta complejidad sistémica. Y allí opera la política pública del agua, sobre el conjunto de determinantes de los sistemas de gestión de los millones de operadores de agua, incorporando incentivos de gestión de diversa naturaleza. Más aún, la política pública del agua, en este caso, inaugura el sistema social de gestión del agua al convertirlo de hecho en su objeto de intervención.
Ese sistema social de gestión es una entidad compuesta de múltiples y diversos elementos, desde prescripciones sobre las tecnologías de uso de agua, legislación, instituciones, costumbres, información, actores, intereses económicos, sistemas fiscalizadores, por mencionar algunos, lo que hace de esta una realidad, no sólo diversa y extremadamente compleja, sino una que no se somete a una descripción simple, y menos a una a escala operativa. Y esto es un reto pues no sólo se modifica el objeto de la política pública, sino que igualmente el modo de conocerlo, que ya no puede ser asumido centralmente por la epistemología que funda las ciencias normales.
Esto es de radical importancia. El sistema social de gestión solo se puede describir, y, por tanto, conocer, en su estructura. Es posible describir cómo opera un mecanismo de contaminación atmosférica, una chimenea industrial, con mucho detalle, de tal forma que la operación de ese artefacto sea el objeto de la decisión. En cambio, de un sistema social de gestión sólo se puede facilitar una descripción de su estructura, es decir, del conjunto de elementos y sus relaciones reciprocas que hacen que eso sea lo que es. Más esa descripción estructural puede materializarse en muchas formas operativas cotidianas distintas.
Es aquí donde se explica el adjetivo de estructural inscrito en el título de libro, pues es la descripción estructural del sistema social de gestión de los sistemas socio naturales de uso y aprovechamiento de la naturaleza, de agua, por ejemplo, desde donde es posible dar el giro estratégico y estructural a las políticas públicas para el cambio climático y el antropoceno. Y esto, por dos razones.
Una, porque al hacer del sistema social de gestión el objeto de la política pública en medio ambiente ella se ve obligada a abordar el conjunto de condicionantes sociales del problema ambiental con absoluta independencia de su contenido material (hagan o no hagan a lo natural como tal) pues todos ellos incluso los culturales pueden tener un efecto de gestión. Esto pone a la sociedad en el centro de la política de medio ambiente.
Y dos, porque al hacer del sistema social de gestión el objeto de la política pública en medio ambiente ella se ve también obligada a mirar el problema ambiental de forma estructural, y asumir la necesidad de cambios en la estructura que mejoren el desempeño de sistema, con lo que se supone debiera incentivar, como resulta urgente, modificaciones estructurales en un conjunto amplio de sistemas sociales. De esta forma las Políticas públicas ambientales no sólo deviene en políticas de lo social, sino que en políticas que empuja hacia una modificación estructural de los sistemas sociales, dando cuenta así socio estructuralmente de la crisis ambiental que enfrentamos.
Así las políticas públicas son por definición estratégicas/estructurales más allá de sus contenidos específicos. Esa esa es justamente la promesa que las políticas públicas deben a la Sociedad en estos críticos momentos.
• Huertas F., (1993). PES. Planificación estratégica situacional, entrevista a Carlos Matus. CEREB ALTADIR 1993 extraído en : http://www.trabajosocial.unlp.edu.ar/uploads/docs/fernando_huetas__el_metodo_pes__entrevista_a_carlos_matus_.pdf
• Jiliberto R. (2022). Giro estructural a la política pública en medio ambiente. Políticas publicas estratégicas para el cambio climático y el antropoceno. Ril Editores, Santiago de Chile
• Luhmann, N. (2007). La sociedad de la sociedad. Editorial Herder. México
• Maturana, H.; Varela F. (1990). El árbol del conocimiento, Editorial Universitaria, Santiago de Chile
• Rittel H., Webber M. (1973). Dilemmas in a General Theory of Planning. Policy Sciences 4 (1973) 155-169
• Simon, H. (1973). The structure of ill structured problems. Artificial Inteligence, (vol. 4) 1973, 181-201
• Subirats, J-; Knoepfel P.; Larrue C.; Varone F. (2012). Análisis y gestión de las políticas públicas. Ariel, Barcelona.
Rodrigo Jiliberto es economista, Magister en Ciencias Sociales, profesor de Políticas Públicas en Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable de ETHICS de la FCFM de la Universidad de Chile, colaborador del Centro de Sistemas Públicos del Departamento de Ingeniería Industrial de la misma facultad y Consultor Senior Especialista en Análisis Estratégico Ambiental y de Sustentabilidad.
[1] La publicación de este libro ha sido posible gracias a la Agencia Nacional de Investigación y Desarrollo (ANID) de Chile a través del proyecto Fondef ID20I10147 “Herramientas para la Construcción de Escenarios Prospectivos de Gestión del Riesgo Climático y Desarrollo de Estrategias de Adaptación: El Caso del Sector Minero” en el cual participan el Centro de Sistemas Públicos del Departamento de Ingeniería Industrial y el Departamento de Ingeniería en Minas, ambos pertenecientes a la Facultad de Ciencias Físicas y Matemáticas de la Universidad de Chile, así como el Centro de Ciencia del Clima y la Resiliencia (CR2) igualmente perteneciente a la Universidad de Chile.
