El debate entre libertad económica o intervención del Estado, o también entre mercados o populismo es una falsa dicotomía, es decir una conclusión falsa a la que se arriba intencionalmente basada entre dos únicas posibilidades, a pesar de que existen otras posibles alternativas de decisión. Así, más que un debate es una confrontación muy ideologizada por economistas como Edwards (2009) con “Populismo o Mercados”, como de sus apologistas desde Openheimer a Vargas Llosa y por organismos internacionales, como el FMI y el Banco Mundial, que en lugar de contribuir a analizar seriamente posibles alternativas se alinearon con el neoliberalismo como si fuera la única corriente económica. Así dice Rodrik (2020) que “el neoliberalismo parece ser sólo otro nombre para la economía convencional… y que el fundamentalismo del mercado a menudo —y erróneamente— se identifica con la economía” (1).
Adicionalmente, fundaciones conservadoras y think tanks han monopolizado la bandera de la economía en los círculos académicos, políticos y en los medios empujando la opinión de que hay que elegir la eficiencia sacrificando la equidad y se debe priorizar normativamente el crecimiento económico para que, por rebalse, beneficie al resto de la gente.
Aunque el neoliberalismo es difícil de precisar muestra claramente la preferencia por los mercados por sobre el gobierno, los incentivos económicos en lugar de las normas sociales o culturales y el emprendimiento privado por encima de la acción colectiva o comunitaria. Respecto a la política económica, el término está asociado a desregulación, liberalización, financialización, hiperglobalización, privatización, recortes de impuestos y austeridad fiscal (2).
La preocupación es que en épocas electorales o en la coyuntura sobre una nueva constitución, como en el caso chileno, la tendencia ha sido de ridiculizar el debate caracterizando cualquier opción al neoliberalismo como “Chilezuela”. Se ha logrado asociar “populismo” con políticas redistributivas que provocan desequilibrio fiscal, alta inflación y recesión, es decir una mala política. Por ejemplo, en Chile como producto de los efectos de crisis del COVID 19, debido a la presión de la gente, el Congreso aprobó el retiro del 10% de los Fondos de Pensiones de las AFP en dos oportunidades provocando la ira de los economistas que reclamaron, después de casi 50 años de hegemonía tecnocrática, que “no fuimos escuchados” y la reacción de los “medios”, como La Tercera, que se preguntaron si era la derrota definitiva de “los técnicos frente al populismo de políticos”. El fantasma del populismo.
Sin embargo, el verdadero debate no es entre el neoliberalismo de los “técnicos” frente al “populismo” de los políticos, sino entre las alternativas de políticas económicas centradas en la gente, puesto que parece que a la principal corriente de los economistas les importa más la recuperación de los mercados, el retorno a la “normalidad”, la apertura y recuperación de la economía y muy poco lo que le pasa a la gente.
En este contexto, un modelo heterodoxo como el aplicado en Bolivia (2006-2019), con sus avances y limitaciones, nos permite ejemplificar que hay un abanico de alternativas de políticas económicas, que no existe un modelo único, puro y que es hora de quitar las etiquetas y debatir en forma amplia las mejores opciones para lograr el crecimiento económico y la equidad, dos objetivos inseparables y estratégicos de política económica.
La influencia de Milton Friedman y Friedrich Hayek en favor del mercado y la hostilidad a la intervención del Gobierno ha conducido a presentar el falso dilema: mercado o estado. El mercado tiene su rol en la asignación de recursos estableciendo una estructura de incentivos, pero no debe invadir todas las esferas de la sociedad ni que esté ella en función de los “votos y señales” de los mercados. Los mercados deben funcionar en el marco de un Estado que tenga capacidad de ejercer una regulación y orientación eficiente, contribuya sobre todo creando e igualando oportunidades, que permita el logro de una distribución equitativa de los ingresos y la riqueza con una perspectiva más allá del corto plazo, tanto de género, generacional como ambiental. Las políticas económicas serán más eficaces cuando se preocupen por la co-creación de valor, tanto público como privado, y la “co-formación” de los mercados para lograr objetivos acordados socialmente impulsados por el propósito público, en lugar de limitarse a arreglar los fallos del mercado como afirman Mazzucato et al (2018) (3).
Desempeño comparado: Chile y Bolivia
Generalmente se evalúa la política económica en el marco del llamado “cuadrado mágico” (4) de los objetivos tradicionales de crecimiento, empleo e inflación, así como de equilibrio fiscal y equilibrio externo. Con base en esos indicadores podemos observar (Cuadro 1) que en 1990-2005, mientras estaba vigente el modelo neoliberal en Bolivia, el desempeño del modelo neoliberal en Chile fue muy superior en cuanto a la tasa de crecimiento del PIB per cápita, el equilibrio externo y fiscal mientras que, con relación a la inflación y el desempleo, las tasas en Bolivia fueron un poco más bajas que en Chile.
En cambio, en el periodo de vigencia del Modelo de Economía Plural en Bolivia (2006-2019), su desempeño fue mejor en términos de crecimiento del PIB per cápita, baja tasa de desempleo y un superávit en balanza de pagos en cuenta corriente, mientras que Chile tuvo mejor performance en lograr un superávit fiscal respecto al PIB de 0,3% y una menor tasa de inflación de 3,3% en promedio. Comparado con los años 1990-2005 se observa en el modelo chileno una desaceleración en la tasa de crecimiento, un mantenimiento de una tasa de desempleo relevante y un énfasis excesivo en lograr superávit fiscal.
Cuadro 1: Indicadores del cuadrado mágico
En porcentajes
Fuente: Con base en datos del Banco Mundial, World Development Indicators y datos oficiales.
Nota: BOP= Balanza de Pagos.
La narrativa neoliberal tiende asociar el populismo, entendido como todo distanciamiento del fundamentalismo del mercado, con alta inflación y déficit fiscal y que si bien el crecimiento económico podría darse en los primeros años de una política populista, tiende inevitablemente a la recesión. Contrariamente, el caso boliviano muestra un crecimiento económico sostenible con estabilidad de precios y bajo desempleo echando por tierra la profecía de que el “populismo tiende a destruirse a sí mismo”.
Pobreza y desigualdad
Chile es una de las experiencias más exitosas en América latina en reducir la pobreza moderada y la extrema pobreza a niveles que son muy bajos comparados con América Latina, como se observa en el Cuadro 2.
Cuadro 2: Pobreza y desigualdad en Chile y Bolivia
En porcentajes y coeficientes
Fuente: Elaboración propia; CEPAL para pobreza y Banco Mundial para la desigualdad.
Sin embargo, Bolivia también es uno de los países de la región que ha logrado entre 2005 y 2019 la mayor reducción de los niveles de pobreza en 36,3 puntos porcentuales y en 26 puntos porcentuales en la extrema pobreza, situándose recién en torno al promedio de América Latina, que en 2019 fue de 30,5% en el caso de la pobreza y 11,4% en la extrema pobreza o indigencia.
En cambio en términos de desigualdad del ingreso, la deuda de Chile sigue siendo elevada. Si se mide la concentración del ingreso a través del coeficiente de Gini (que va de 0, igualdad perfecta porque todos tiene el mismo ingreso, a 1 en donde una sola persona concentra todos los ingresos) en el caso de Chile, que tiene uno de los coeficientes más altos en América Latina, de un nivel de 47,3 en 2006 logró en 11 años a reducir solo 3 puntos al bajar en 2017 a 44,4, mientras que Bolivia entre 2005 y 2019 redujo el coeficiente en 17 puntos de 58,5 a 41,6 situándose por debajo de Chile. Según la OECD (2021), la desigualdad de ingresos antes y después de impuestos y transferencias gubernamentales muestra que el coeficiente Gini de Chile es el más alto de la OECD y que el sistema de impuestos y transferencias es ineficiente (5).
Una mejor medida que el Gini en términos de la distribución del ingreso es el coeficiente Palma que mide cuantas veces el 10 por ciento más rico de la población está obteniendo el ingreso del 40 por ciento más pobre, es decir cómo los cambios en la distribución del ingreso afectan a los que ganan más o a los que menos ganan. Este coeficiente en el caso de Chile disminuyó de 3,7 veces en el 2000 a 2,3 veces en 2017, uno de los más altos de la OECD, mientras que en Bolivia cayó de 7,5 veces en el año 2000 a solo dos veces en 2019.
Por último, una forma adicional de medir a quién beneficia más el crecimiento es la participación en el ingreso antes de impuestos del 10% más rico (Gráfico 1). Con datos del World Inequality Database se tiene que en Chile dicha participación subió de 0,58 en el año 2000 al 0,60 en el 2019, mientras que en Bolivia disminuyó del 0,52 al 0,485. En cambio, en América Latina se mantuvo en torno del 0,55.
Gráfico 1: Participación en el ingreso del 10% más rico
Fuente: Elaboración con datos del World Inequality Database.
En resumen, si bien el modelo chileno inicialmente logró altas tasas de crecimiento del PIB después se desaceleró y aunque redujo fuertemente los niveles de pobreza, no logró mejorar los niveles de equidad. En cambio, la experiencia boliviana muestra que se puede reducir la pobreza y la desigualdad junto con preservar la estabilidad económica y lograr el crecimiento económico.
El arte de la política económica
Fajnzylberg (1990), economista chileno, demostró que no existe un dilema de política económica entre crecimiento y equidad, que debería ser su objetivo estratégico y destacó, en pleno auge del neoliberalismo, que “el crecimiento sostenido exige una sociedad articulada internamente y equitativa,…. La secuencia… es la de equidad, austeridad, crecimiento y competitividad” (6).
En realidad el meollo de la crítica del neoliberalismo al populismo está en el uso de la política económica, concretamente de la política fiscal con objetivos de mejorar o redistribuir el ingreso tanto al interior de un país, entre los grupos sociales y económicos, como a nivel de un país y las empresas extranjeras. Los economistas de la corriente dominante han argumentado que los esfuerzos por abordar la desigualdad a través de políticas redistributivas se producirán a expensas del crecimiento; la gran disyuntiva. Varios trabajos inclusive del FMI concluyen que los altos niveles de desigualdad en realidad obstaculizan el crecimiento. Los economistas neoliberales son “defensores partidistas de la eficiencia” y seguidores de Robert Lucas, Premio Nobel en 1995, quien afirmó que: “entre las tendencias dañinas a la solidez de la economía, la más seductora, y, en mi opinión, la más tóxica es la de centrarse en temas de distribución”.
Sin embargo se olvidan de la definición de economía de uno de sus fundadores, David Ricardo: ciencia que estudia las leyes de cómo se distribuye el producto social entre las clases sociales, es decir, cómo se distribuye el ingreso en ganancias, los intereses, las rentas y los salarios. Así, “Determinar las leyes que gobiernan esta distribución es el principal problema de la Economía Política”, Si se lo actualiza a nivel nacional y se extrapola al ámbito mundial, el principal problema sería cómo se distribuye el excedente económico generado por un país.
No hay que olvidar que la Política Económica tiene tres dimensiones: primero, la afectación de recursos (factores de producción) entre diversos actores, segundo, la estabilización de precios y el equilibrio macroeconómico a corto y mediano plazo, y, tercero, la distribución de recursos (rentas, impuestos, subsidios, patrimonios) entre individuos y países. Con base a este marco, el Neoliberalismo en el manejo de la política económica pone excesivo énfasis en una sola dimensión, como es la estabilización monetaria, el ciclo económico y el equilibrio macroeconómico fiscal y externo. Empero, esconde explícitamente de que la política económica tiene un efecto de afectación y distribución de los recursos entre los factores de producción, los diversos actores económicos y sociales, así como entre países y empresas extranjeras.
En el caso boliviano, el Gobierno afectó la propiedad y distribución del factor tierra a través del proceso de Saneamiento y Titulación de Tierras que otorgó 23,7 millones de hectáreas a 2,1 millones de beneficiarios y pueblos indígenas originarios. Se preocupó del factor trabajo: aumentó en términos reales el salario mínimo en 145,5 % respecto al nivel de 2005, que según la Fundación Sol (7) si se compara con el salario mínimo de Chile tiene igual poder de compra. Así mismo, con relación al PIB per cápita, el salario mínimo de Chile representa en un año menos de un tercio mientras que el de Bolivia es del mismo nivel. La política económica aplicada en Bolivia afectó la propiedad del capital y de los recursos naturales no renovables mediante la nacionalización y re-estatización de las empresas estatales que fueron privatizadas y capitalizadas en el periodo neoliberal y devolvió la propiedad de los recursos naturales al pueblo.
En lo referente a la distribución o repartición de recursos (rentas, impuestos, subsidios, patrimonios) entre individuos y países el Gobierno boliviano aumentó la Renta de los Hidrocarburos a un rango de 50%- 70%, aplicó impuestos a las utilidades de la minería y del sistema financiero y amplió la renta de vejez no contributiva, ocupando la cobertura más alta en la región, y otorgó Transferencias Monetarias Condicionadas a grupos vulnerables como los niños y estudiantes y madres por un monto anual equivalente 1,5 % del PIB y beneficiando al 51,2% de la población.
Una de las grandes diferencias en materia de política fiscal es la aplicación de impuestos y regalías por la utilización de recursos naturales no renovables como los hidrocarburos y la minería. Entre 2006-2018 la recaudación en Bolivia fue en promedio de 9,4% del PIB casi tres veces más que en Chile, que fue de 3,4% del PIB (Gráfico 2). En 2019, según CEPALSTAT, la recaudación en la región por ingresos tributarios provenientes del petróleo fue de 2,5% mientras que de la minería fue solamente de 0,4% del PIB.
Gráfico 2: Ingresos públicos provenientes de recursos naturales no renovables
En porcentajes del PIB
Fuente: Elaboración propia con datos de CEPALSTAT.
En síntesis, la política fiscal en Bolivia fue redistributiva en el gasto fiscal y amplió la contribución de los impuestos y regalías de las empresas exportadoras.
¿El tamaño del Estado importa?
El problema de fondo entre la discusión entre neoliberales y populistas es el tamaño del Estado, para lo cual generalmente se utilizan tres indicadores; uno relativo a la relación del Gasto Fiscal respecto al PIB, el segundo referente al monto de la inversión pública respecto al PIB y, el tercero, del papel y tamaño de las empresas públicas.
Respecto al gasto fiscal la idea del neoliberalismo fue reducirlo al máximo y también, en consecuencia, los impuestos a la riqueza y el ingreso. Sin embargo se tiene que el rol y la eficiencia del gasto público no guardan relación con el tamaño del gasto fiscal. En los países de la OECD, que no son populistas puesto que hacen un manejo “adecuado” de la política fiscal, en promedio el gasto fiscal está por encima del 40% del PIB, mientras en América Latina, donde existe una tendencia al déficit fiscal, está en torno al 30% como se observa en el Gráfico 3.
Gráfico 3:
En el caso de Chile registra un gasto fiscal del 23,1% en 2019 muy por debajo del promedio de la OECD (es el más bajo junto con Irlanda) y de la región, mientras que Bolivia está con un gasto del 38% que lo ubica entre los tres primeros países de América Latina. La incidencia del gasto social del Gobierno es equivalente a 16,4%, es mayor a América Latina (11,3%) y menor a Bolivia (19,6%). Según OECD data, Chile está en penúltimo lugar con 11,4% del PIB cuando el promedio es del 20% en 2019.
El segundo punto clave que no les gusta a los neoliberalistas es la inversión pública, salvo donde el sector privado no quiere invertir o no le conviene o que sea para impulsar la inversión privada. Con datos de CEPAL, Chile tiene una inversión pública equivalente al 2% del PIB similar al promedio de América Latina (1,8%), la mitad del nivel de los países de la OECD (4%) y la tercera parte de los países del sudeste asiático ASEAN (6%). En cambio, Bolivia tiene el nivel más alto en América Latina por encima del 12% del PIB.
El tercer indicador es el rol de las empresas públicas y este aspecto es muy importante puesto que, si bien Chile fue el pionero de la privatización en América Latina, mantuvo un sector estratégico con CODELCO y ENAP, que le da una característica heterodoxa al clásico neoliberalismo. En cambio, en Bolivia con el neoliberalismo se privatizaron las empresas estratégicas y con el Gobierno de Morales se las volvió a estatizar bajo distintas modalidades. En síntesis, el papel de la inversión pública desempeñó un rol importante en el nuevo modelo y en impulsar el crecimiento económico.
Reflexiones finales
El hecho de comparar la experiencia neoliberal chilena y la experiencia heterodoxa boliviana no implica derivar conclusiones de cual es mejor sino reflexionar que hay un abanico de alternativas de políticas económicas, que no existe un modelo único, puro y que es hora de quitar las etiquetas y debatir en forma amplia las mejores opciones para lograr el crecimiento económico y la equidad, dos objetivos inseparables de política económica. Así, en la medida que rasguemos los velos ideológicos es posible que el problema de la gente, de su bienestar pase a ser el referente para calificar de milagros o de exitosas o fracasos las medidas de política económica aplicadas por los países.
El propósito de este texto es demostrar que es un falso dilema escoger entre neoliberalismo y populismo, puesto que un velo ideológico ha obscurecido el debate exaltando a los mercados o al Estado y apartándose de la amplia y rica teoría económica, de la evidencia empírica y de la realidad concreta. El mundo de la política económica es más amplio y flexible que no cabe el uso de etiquetas estrechas que, por una parte, sobre simplifican la complejidad de los problemas del crecimiento y la equidad y, por otra parte, no permiten el uso del arsenal de la política económica que admite una combinación de objetivos e instrumentos diversos. La realidad muestra que no existe una receta de medidas económicas y que depende de las particularidades de la economía de cada país y del mundo, así como del momento y tiempo histórico de su aplicación como los casos de Chile y Bolivia.
*Gabriel Loza Telleria es ex Presidente del Banco Central de Bolivia y ex- Ministro de Planificación.
1. Rodrik S., Naidu S. and G. Zucman (2020).Economics after Neoliberalism. AEA Papers and Proceedings 2020, 110: 366-371.
2. Rodrik D. (2017). “Rescuing Economics from Neoliberalism,” Boston Review, November 6, 2017.
3. Mazzucato M., R. Kattel, Ryan-Collins J. and S. Sharpe (2018). The Economics of Change: Policy appraisal for missions, market shaping and public purpose. IPPP Policy Brief. August.
4. Martner R. (2004). Política Fiscal y entorno macroeconómico. Serie Manuales 5. ILPES –CEPAL. Santiago de Chile.
5. OECD (2021). Economic Survey of Chile. Preparing for the Recovery. 4th February 2021, Paris – Santiago.
6. Fajnzylberg F. (1990), Industrialización en América Latina: de la “caja negra” al “casillero vacío”. Cuadernos de la CEPAL No 60, LC/G. 1534-P, Santiago de Chile pp. 165 y 166.
7. Fundación Sol (2020). Salario Mínimo en Perspectiva Comparada. Evidencia actualizada a 2020. Septiembre. Santiago de Chile.
