No ha dejado indiferente a nadie, y menos en las redes sociales, el anuncio del Ministro del Interior de la modificación del Decreto Supremo 1086 para “prohibir concurrir a las marchas con capuchas, pañuelos o cualquier otro elemento que cubra el rostro”. Es conveniente recordar que ya había señalado, dos semanas atrás, que “el tiempo de las marchas a nuestro juicio se agotó” y que “nuestro gobierno no autorizará nuevas marchas de estudiantes en la Alameda”.
Más allá de la polémica generada y de las implicancias prácticas que implica porque ya más de uno se pregunta cómo se protegerá de las bombas lacrimógenas, cabe informar algo desconcertante: la normativa que ahora se pretende reformar es un decreto dictado en 1983, cuando en Chile la libertad de expresión, el derecho de reunión y muchos otros derechos fundamentales se encontraban fuertemente vulnerados. El objeto de ese decreto es cumplir con el mandato constitucional consignado en el artículo 19 Nº 13 de la Constitución que establece que “Las reuniones en las plazas, calles y demás lugares de uso público, se regirán por las disposiciones generales de policía”.
Se trata de un decreto que adolece de serios problemas de constitucionalidad y de concordancia con la normativa del Derecho Internacional de los Derechos Humanos. La Constitución Política establece en el artículo 19 N° 26 que la regulación y limitación de los derechos fundamentales debe establecerse por ley. Además, el mandato contenido en el artículo 19 N° 13 debe ser vinculado a lo establecido en el artículo 15 de la Convención Americana de Derechos Humanos, según el cual las restricciones al derecho a reunión deben estar establecidas en la ley. Esa norma debe considerarse, después de la reforma constitucional del año 1989 al artículo 5 inciso 2, como parte del bloque constitucional de derechos fundamentales y, a lo menos, con jerarquía constitucional.
Por lo anterior, el asunto no es tan simple, más allá de que muchos se sorprendan de la vigencia de una normativa que data de tiempos autoritarios y que el Ministro ahora desempolva. Más que realizarse una reforma al Decreto Supremo 1086 para establecer nuevas restricciones al derecho constitucional a reunión y a la manifestación en lugares públicos, lo que corresponde es que los órganos colegisladores dicten una ley que adecue la normativa interna a los estándares internacionales en la materia.
En cualquier caso, mientras el Decreto 1086 no sea modificado, para efectos de su interpretación y aplicación, hay una tarea que el Ministro no ha advertido pero que la ciudadanía tiene el deber de conocer: su normativa debe contextualizarse en la vigencia actual de un sistema democrático. De esta forma, debe entenderse que el citado decreto se refiere a la necesidad de un aviso a la autoridad respectiva –Intendente o Gobernador- y no de un permiso previo y que la facultad de prohibir o cambiar el recorrido de una manifestación debe ser una excepción.
El derecho fundamental a la libertad de reunión debe entenderse no sólo como la posibilidad de un grupo de personas de juntarse en un lugar determinado sino como la posibilidad de manifestar opiniones de forma colectiva. Se trata en consecuencia también de un derecho fundamental de la comunicación política por su relación con el proceso de formación de la opinión pública. En este contexto, las restricciones que se establezcan tampoco pueden ir dirigidas a invisibilizar a los movimientos que protestan ni a sus ideas y demandas. Es lo que ocurre, por ejemplo, con la prohibición de “marchar por la Alameda”.
Por último, las actuaciones policiales también deben ser concordantes con los estándares internacionales en relación al derecho a reunión en lugares de uso público. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha expresado en una reciente sentencia que “en ausencia de actos de violencia por parte los manifestantes, al menos antes de utilizar la fuerza por parte de la policía, es importante que los poderes públicos demuestren una especial tolerancia hacia las concentraciones pacíficas para no privar de contenido la libertad de reunión”.
También debe recordarse que, de acuerdo a la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, las restricciones a los derechos humanos deben cumplir con ciertos requisitos, como: a) estar establecidas por ley; b) ser necesarias; c) ser proporcionales, y d) hacerse con el fin de lograr un objetivo legítimo en una sociedad democrática. Además, la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que la protesta social es importante para la consolidación de la vida democrática y que, en general, dicha forma de participación en la vida pública, en tanto ejercicio de la libertad de expresión, reviste un interés social imperativo.
En las últimas manifestaciones estudiantiles, en cambio, se han observados una serie de actos por parte de las fuerzas policiales que, incluso, han llamado la atención de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos que se ha mostrado preocupada por “la detención y uso desproporcionado de la fuerza en contra de centenares de manifestantes, entre ellos estudiantes secundarios y universitarios” y ha solicitado un informe al Estado de Chile.
Es por eso que el Ministro del Interior está llamando a niveles mayores de creatividad, asumiendo su atribución de resguardar el orden público de una manera que no restrinja libertades fundamentales. No le corresponde decidir cuando se agota el tiempo de las marchas. Eso, en un régimen democrático lo resuelven los ciudadanos y no la autoridad administrativa. Los actos de violencia cometidos por personas que no son parte de las manifestaciones públicas no pueden afectar el derecho de reunión.
La libertad de manifestación es especialmente un derecho de los descontentos y de quienes no tienen la posibilidad de expresar sus posiciones en los medios tradicionales de comunicación. Con tanto afán por el consenso, parece que se olvidó que, en democracia, también debe tener cabida el disenso. En una sociedad como la chilena, con profundas desigualdades y con una democracia de baja intensidad, la ciudadanía de manera creciente se convierte en cuestionadora, ejerce sus derechos y quiere ser parte del proceso de deliberación democrática. Ante ello, no cabe restringir derechos sino poner atención a las legítimas demandas sociales. El desafío es perfeccionar nuestro sistema democrático y no contribuir más a debilitarlo.
Rodrigo Bustos Bottai
Abogado y Doctor en Derecho
Profesor de Derecho Constitucional de la Universidad Diego _ Portales y de la Universidad Católica Silva Henríquez
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