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Un viejo y actual debate: del presidencialismo monárquico a un régimen semipresidencial. Por Andrea Gartenlaub y Marcelo Valenzuela

No son pocos los académicos chilenos que, a lo largo de décadas, han señalado la necesidad de un cambio del régimen de gobierno en Chile. El movimiento ciudadano que surgió el 18 de octubre y la actual pandemia de Covid-19 nos hacen retornar a un viejo pero actual debate en la esfera pública ¿Debe Chile modificar su sistema de gobierno y pasar del actual régimen presidencial a uno semipresidencial?

La concentración de poder en una sola autoridad suele traducirse en lo que la historia y la ciencia política han denominado hiperpresidencialismo. El Presidente de la República es una figura central en el sistema político de las democracias presidenciales principalmente en Latinoamérica y que se traduce en la elección por sufragio universal de un sólo individuo. Este cargo implica concentrar un virtual triunvirato de funciones en un sujeto: jefe de Estado, jefe de gobierno y líder de la coalición de partidos que lo apoyaron para acceder a la primera magistratura. En este orden, el primer mandatario, cuenta con múltiples recursos institucionales a su disposición para administrar, gobernar e incluso co-legislar y se convierte en el principal responsable de la situación política y economía del país. En suma, facultades formales fuertísimas, pero en que casos de crisis han demostrado no ser, de hecho, “tan efectivas”.

En nuestro país, la concentración de funciones del Presidente de la República proviene de la Constitución de 1833. En dicho texto, se legitimó al primer mandatario como una especie de “rey sin corona”, como bien ha acuñado Víctor Andrés Belaúnde, éste era elegido de manera indirecta a través de un colegio electoral cada cinco años (y posibilidad de reelegirse), contaba con una amplia gama de poderes que le permitía intervenir para nombrar funcionarios, declarar Estado de sitio, dirigir las provincias del país a través de un intendente, controlar las Fuerzas Armadas, vetar las leyes en el Congreso Nacional e intervenir en las elecciones parlamentarias nombrando a los candidatos o falseando los comicios; todas estas funciones (legales o al margen de la ley) aseguraban la estabilidad y control de la oligarquía en el sistema político a través del Poder Ejecutivo.

Por consiguiente, la amplia concentración de funciones del Presidente y sumado a la administración centralista del país, conllevó a que éste se transformara en la figura central del ajedrez político nacional. Sin embargo esa aparente estabilidad que entregaba un Poder Ejecutivo fuerte y concentrado, también fue trastocada en algunas ocasiones. Las guerras civiles inter-oligárquicas de 1851, 1859 y 1891 fueron un duro ejemplo de lo problemático de la figura presidencial nacional.

La derrota militar del Presidente José Manuel Balmaceda (1886-1891) en 1891, marcó el fin del presidencialismo “fuerte” de la Constitución de 1833. Es entonces, cuando la oligarquía, prefiere concentrar las funciones del gobierno en el Congreso Nacional (institución que controla y maneja de acuerdo a sus caprichos). La crisis del “régimen del parlamentario a la chilena” en 1924, la cual sucedió durante el gobierno del Presidente Arturo Alessandri (1920-1925), fue un evidente ejemplo de las tensiones entre un Poder Ejecutivo, con liderazgo y un programa determinado versus un Congreso Nacional con un accionar reaccionario y de bloqueo de las propuestas de reformas. La Constitución de 1925, que surgió como una salida a la crisis política, en aquella ocasión, restauró el poder presidencial y entregó un cierto equilibrio en la dinámica de las relaciones con el Poder Legislativo.

Otra coyuntura crítica, en nuestra historia política fue el gobierno de la Unidad Popular. El enfrentamiento entre el Presidente Salvador Allende (1970-1973) con el Congreso Nacional e incluso con la Corte Suprema. En el parlamento, el Partido Nacional y el Partido Demócrata Cristiano fueron los principales bandos políticos que obstruyeron el diálogo y rechazaron la legislación presentada por el Poder Ejecutivo, además de las múltiples acusaciones constitucionales que sufrieron los integrantes del gabinete. Esta polarización entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo fue una de las variables para el quiebre de la democracia en Chile.

En este sentido, en Chile desde 1833 hasta 1973, existió una contradicción fundamental entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo: ambos surgen de la elección de los ciudadanos pero el parlamento pueden entorpecer el funcionamiento del gobierno y viceversa, debido a la naturaleza constitucional rígida de sus funciones y atribuciones. Por lo tanto, esta tensión del jefe de Estado y el parlamento constituyó una de de las fuentes (provenientes de la Carta Magna) de las grandes crisis políticas del país (1891, 1925 y 1973).

Después de la refundación social, económica, política y cultural implementada durante la Dictadura Militar (1973-1990) y conservada por los gobiernos democráticos hasta hoy. Nuevamente, esta vez a través de la Constitución de 1980 impuesta por los militares, encontramos al Presidente de la República, como la figura más importante del sistema político chileno. Por lo tanto, en el Poder Ejecutivo es donde descansa el control de la agenda política, aunque este requiere del parlamento para legislar, es el gobierno el que decide cuáles temas se deliberan. Por consiguiente, los proyectos sobre la división política administrativa del país, finanzas públicas y aquella relacionada con impuestos, creación de empleos públicos, contratación de empréstitos, concesiones de beneficios económicos a empleados públicos o privados y enmiendas relacionadas a la negociación colectiva y la seguridad social, son de iniciativa exclusiva del jefe de Estado, y posee la facultad de establecer urgencias en la discusión de cualquier proyecto de ley. A modo de síntesis, históricamente las constituciones con mayor vigencia en nuestro país (1833, 1925 y 1980), han privilegiado a la figura presidencial como el elemento más importante del sistema político.

La institución presidencial, se encuentra debilitada, pero su actual crisis no proviene de un enfrentamiento con otro poder del Estado, sino por sus reacciones e inacciones del movimiento social que se inicio el 18 de octubre y sumado a la actual pandemia de la Covid-19. Sabemos que la rigidez constitucional del Poder Ejecutivo, se traduce en un periodo de gobierno fijo e irrenunciable de cuatro años y tiende a provocar un juego de suma-cero: que en vez de asegurar la estabilidad de un gobierno en casos de crisis lo que hace es polarizar y agudizar las posiciones de los actores del sistema político (partidos políticos, parlamento, ciudadanos, organismos internacionales, etc.).

En 1978, el politólogo, francés, Maurice Duverger (1917-2014), caracterizó a un régimen de gobierno de semipresidencial cuando combina tres rasgos: 1) El Presidente de la República es elegido por medio de sufragio universal; 2) Posee considerables poderes (centrados en la política exterior, defensa y seguridad interna); 3) Se opone a él, sin embargo, un primer ministro y un gabinete quienes cumplen funciones ejecutivas y gubernamentales, y pueden realizar su labor con el beneplácito del parlamento.

En otras palabras, hay una separación (que en algunos países es rígida o flexible) de las jefaturas de Estado y de gobierno, surgiendo una autoridad dual, compartida y cooperativa, que en caso de una crisis política permite la salida del primer ministro (gobierno) haciendo un recambio por la vía institucional, o que el Presidente de la República pueda disolver las cámaras, convocando a elecciones de parlamentario, sin traspasar el marco jurídico en el sistema democrático.

Hoy, el régimen semipresidencial, podría ser una solución (que podría ser discutida en la futura Convención Constituyente) para destrabar coyunturas y posibles agravamientos de crisis políticas. No es primera vez, que esta idea se discute en nuestro país. En 1985 el politólogo Arturo Valenzuela, escribía para la Revista de Estudios Públicos, un señera investigación denominada “Orígenes y características del sistema de partidos en Chile: proposición para un gobierno parlamentario”. En aquel entonces, Valenzuela ya advertía la polarización que provocaba la concentración de poder en una sola figura política: “un exceso de poder presidencial, el cual ha impedido crear mecanismos de acomodación que permitan llevar a un acuerdo sobre las reglas del juego y las políticas requeridas para gobernar el país”.

El actual gobierno se ha ido debilitando, incluso al organizar su propia coalición (expresado últimamente con la votación de 13 diputados y 3 senadores de su sector, a favor de retirar el 10% de las cuentas individuales de las AFP), así también se enfrenta a permanentes cuestionamientos reflejados en los resultados de las encuestas de opinión pública, por su manejo de la crisis sanitaria, y sus medidas para contener las consecuencias económicas.

Parece imperioso, reorganizar las atribuciones de la figura presidencial en el actual sistema político chileno. Una disminución de atribuciones de nuestros “presidentes monarcas” podría aliviar las tensiones y permitiría a los actores políticos buscar alternativas cuando una crisis pudiera poner en peligro la legitimidad del sistema democrático.

Un régimen semipresidencial permitiría asegurar la gobernanza incluso en momento difíciles como los actuales (ciudadanos endeudados, un alza en el desempleo de manera galopante, creciente desconfianza y deslegitimidad de las autoridades políticas) gracias a una mayor flexibilidad constitucional para que el Parlamento apoye o rechace al Primer Ministro y su gabinete, o que el propio Presidente pueda disolver las cámaras y convoque a nuevas elecciones.

El inicio de un proceso constituyente con el propósito de redactar una nueva Carta Magna para Chile, se abre como una posibilidad de hacer factibles las transformaciones que requieren para mejorar el sistema político. El actual itinerario constituyente permitiría legitimar y fortalecer la democracia chilena, para enfrentar mejor las transformaciones sociales, políticas, económicas y culturales que se avecinan.

Andrea Gartenlaub. Dra. en Ciencias Sociales. Red de Politólogas.
Marcelo Valenzuela Cáceres. Dr. en Historia de la Ciencia.

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