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De la descentralización a la política de Xi Jinping

En busca de la “gran estrategia china”

En Estados Unidos, republicanos y demócratas se atacan prácticamente por cualquier cosa. Salvo cuando se trata de China: entonces, la línea “dura” olvida los clivajes. China genera preocupación internacional con su ambiciosa visión de redefinir el panorama global, impulsada por líderes como Xi Jinping. Su Belt and Road Initiative (BRI) proyecta poderío a través de la diplomacia económica. Sin embargo, ¿es realmente China una potencia centralizada?

Una convicción estructura los discursos principales que se refieren a China: el país estaría intentando derrocar “el orden internacional” con el fin de construir uno nuevo, a su imagen. Para hacerlo, Pekín desplegaría pacientemente una “gran estrategia”, “su hoja de ruta hacia el poder mundial” (1), según el politólogo David B. H. Denoon. Miembro de la muy conservadora Heritage Foundation y arquitecto de la política del ex presidente Donald Trump hacia China, Michael Pillsbury incluso considera que Pekín implementó la “estrategia secreta” en 1949, fecha de la proclamación de la República Popular, y que regiría durante un siglo...

Esta perspectiva preocupa especialmente porque aquella sería conducida –a veces incluso imaginada– por un autócrata solitario: “Xi Jinping, el rey rojo” (Les Échos, 1º de julio de 2021), cuyas “ambiciones por el liderazgo mundial se tornan cada vez más claras” (Nikkei Asia, 16 de octubre de 2023). Un hombre determinado a “rediseñar el mundo” (CNN, 10 de noviembre de 2023), particularmente gracias a las nuevas rutas de la seda, “la primera etapa de la estrategia china” (2) (Nikkei Asia, 16 de octubre de 2023).

Lanzado el 7 de septiembre de 2013 por Xi, ese proyecto –inicialmente bautizado “One Belt, One Road” (OBOR, “Una franja, una Ruta”), antes de convertirse en “Belt and Road Initiative” (BRI, Iniciativa de la Franja y la Ruta) y “Nuevas Rutas de la Seda” en español– languideció durante varios años antes de que Pekín revelara la filosofía general, el 28 de marzo de 2015: “Reforzar la conectividad regional y embarcarse juntos hacia un futuro más brillante” (3), particularmente por medio de préstamos, sin condiciones políticas, destinados a la construcción de infraestructura, por un monto hoy estimado en 1.000 mil millones de dólares. Grandes promesas que ocultan una realidad más sombría, como estima el think tank Australian Strategic Policy Institute (ASPI). El proyecto apuntaría a someter a los socios de China “a través de la trampa de la deuda” con el fin de dotar a Pekín de una “esfera de hegemonía” (4). Potente, la crítica occidental recientemente condujo a Pekín a archivar la etiqueta de BRI, lo que se tradujo en una reducción del número de proyectos oficialmente vinculados. En esas condiciones, ¿debemos asombrarnos de que el consenso en Washington se haya convertido en “tan hostil hacia China que cualquier mano tendida hacia Pekín se expone a la sospecha de debilidad” (5), como observa un editorialista del Financial Times?

Si bien la puesta en escena de las grandes celebraciones del poder en Pekín tiende a reforzarla, ¿esta lectura de China como un Estado unitario hipercentralizado, donde las órdenes de la cúpula se impondrían a todos, está realmente justificada? Advertir la importancia de la transformación del Estado desde la llegada al poder de Deng Xiaoping, a fines de los años 70, nos invita a dudar de ello.

Naturalmente, la ruptura llevada a cabo en aquella época fue el resultado de la crisis que atravesaba el país mientras el modelo maoísta se debilitaba y el nivel de vida en los campos se estancaba. Pero “los malos rendimientos del sistema económico chino y la crisis de confianza que provocó la Revolución Cultural tanto en las élites como en la población no son suficientes para explicar por qué el país emprendió un proceso de reformas de mercado”, estima la investigadora estadounidense Susan L. Shirk, quien señala un “cálculo político” (6). Tras la muerte de Mao Zedong, en 1976, “China era presa de una guerra de sucesión. Deng Xiaoping aprovechó la crisis económica para desacreditar a Hua Guofeng [presidente del Partido Comunista Chino, sucesor designado por Mao Zedong] y debilitar a los zares del sector industrial que dominaban la burocracia (...). El programa de reformas se convirtió en la herramienta por la cual Deng entró en competencia con Hua por la sucesión de Mao”. En contra del bloque que se resistía a él, y que abogaba por la industria pesada y la planificación, Deng apostó por la descentralización y las reformas de mercado. La primera le permitió ir ganando el poder del Estado central transfiriendo una parte creciente de sus prerrogativas a los dirigentes políticos y a los funcionarios de alto rango de las provincias. Las segundas consolidaron una coalición favorable a la “modernización”, incitando a las autoridades locales a proceder a experimentos muy lucrativos en los ámbitos de la agricultura, de la industria o del comercio internacional.

Provincias emancipadas

A medida que las provincias se hicieron cargo del naciente proceso de acumulación, el gobierno central vio que sus misiones se reducían a la conducción macroeconómica: tasas de interés, tasas de cambio... Si bien la planificación siguió, en adelante se llevaría a cabo a nivel local, pero sin una real coordinación en el escalón superior. De tal manera, en el plano nacional, el país padeció “una competencia interna desenfrenada que condujo (...) a la construcción de capacidad de producción y de infraestructuras redundantes”, analiza el sociólogo Hung Ho-fung (7). “En 1997 –señalan los economistas Martin Hart-Landsberg y Paul Burkett–, 20 de las 30 provincias del país querían desarrollar su propia industria automovilística, de modo que el país alcanzó 122 líneas de producción (...), de las cuales el 80% producía menos de 1.000 vehículos por año y solamente 6 más de 50.000” (8). En tal contexto, China pronto albergó sistemas económicos diferentes de una provincia a la otra. Las de la costa extendieron la alfombra roja al capital extranjero, cuya influencia pesaba de manera creciente en sus políticas. Las del interior se mostraron más cuidadosas de las empresas locales, a las que pretendían proteger de la competencia (9).

La descentralización se llevó a cabo también en los ámbitos de la educación, la salud, la justicia y en el sistema fiscal. Además de que fueron invitadas a crear zonas económicas especiales, las provincias obtuvieron autorización para conducir directamente sus relaciones económicas con el exterior. Crearon sus propias “oficinas” de Relaciones Exteriores y se elevaron al rango de actores clave en los órganos de cooperación internacionales. En una obra dedicada a criticar la lectura “unitaria” del Estado chino (10), los investigadores Lee Jones y Shahar Hameiri muestran cómo esos órganos provinciales se involucraron en una forma de “paradiplomacia”, que a veces los condujo a firmar acuerdos directamente con los gobiernos extranjeros. Por ejemplo, la provincia de Yunnan creó el Foro de Cooperación Bangladesh-China-India-Birmania (BCIM) en 1999, antes de que la provincia de Guangxi inaugurara un sistema similar, pero competidor, en el 2006: el Foro de Cooperación Económica del Golfo de Pan-Beibu. Sin embargo, las brújulas diplomáticas de las provincias apuntaban hacia sus intereses económicos. Estaban tanto menos preocupadas por los objetivos generales del Ministerio de Relaciones Exteriores cuanto gozaban del mismo rango jerárquico. Ahora bien, como subrayan Jones y Hameiri, “en el sistema político chino, un departamento sólo puede dar órdenes a otro si este último se encuentra en un escalón inferior o bajo su autoridad directa”. Aunque antes de 1979 el gobierno central supervisaba la totalidad del comercio exterior y las inversiones extranjeras, desde el comienzo de los años 90 su control está ampliamente descentralizado.

“Un giro a la izquierda”

Paralelamente a la emancipación de las provincias, el proceso de reformas iniciado por Deng “liberó” a las empresas de ser conducidas por el Estado, en un amplio proceso de privatización: en el sentido jurídico o a través de la captación de las “sociedades de Estado” por parte de los poderes locales. Libres de sus obligaciones de empleo de por vida y de protección social de sus empleados, a los actores económicos se les confió una misión única: generar los beneficios que garantizaran su supervivencia. Las empresas más importantes, a veces originadas en ministerios dedicados a ellas, conservaron su lugar en el organigrama del (...)

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Renaud Lambert

Jefe de redacción adjunto de Le Monde diplomatique, París.

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