El derecho del mar se tambalea, pero no se hunde

El mar, que cubre el 70% del planeta, ofrece a la vista una inmensidad continua. Pero no escapa a la apropiación, a la explotación, a las fronteras. ¿Cómo regular los conflictos marítimos y el ejercicio de la soberanía de los Estados? El 10 de diciembre de 1982, el acta final de la Conferencia de las Naciones Unidos sobre el Derecho del Mar aportaba una respuesta original y duradera a estos interrogantes.

En un panorama diplomático fragmentado, en el que las instituciones internacionales se distinguen a menudo por su impotencia, destaca un monumento del derecho internacional que celebra sus cuarenta años en 2022: la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CNUDM). Adoptada en bloque por una sola votación el 30 de abril de 1982, se abrió a la firma el 10 de diciembre del mismo año en Montego Bay, Jamaica. Sus trescientos veinte artículos y nueve anexos representan una proeza diplomática. Tommy Koh, presidente singapurense de la 3a Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, que se desarrolló de 1973 a 1982, la calificó de “Constitución de los océanos”; y el secretario general de las Naciones Unidas, Javier Pérez de Cuéllar, la saludó como “el instrumento jurídico internacional más importante de nuestro siglo”. Cuarenta años después, este éxito se confirma: ciento sesenta y siete Estados, así como la Unión Europea, lo han ratificado. Están ausentes los Estados sin litoral, Estados Unidos e Israel, algunos Estados latinoamericanos, así como Turquía, Irán y Siria (ver recuadro).

Más allá del derecho del mar, la Convención refleja un estado de ánimo: el de los años 70, cuando la descolonización sacudía el orden internacional dividido entre los bloques oriental y occidental. Los países en vías de desarrollo, algunos de los cuales acababan de obtener su independencia en el momento de la apertura de la 3a Conferencia, querían situarla en el marco de la exigencia de un nuevo orden económico internacional. Obtuvieron el control efectivo de sus espacios marítimos con el nuevo concepto de Zona Económica Exclusiva (ZEE) que les otorga derechos de soberanía y jurisdicción sobre un espacio que se extiende hasta 200 millas marinas (MM) (370 km) frente a sus costas. También consiguieron el reconocimiento del principio de “patrimonio común de la humanidad” para los fondos marinos situados más allá de los límites de su zona jurisdiccional, en lo que se conoce como “Zona”. Esta área, antes de libre acceso, pasó a ser gestionada por la Autoridad Internacional de los Fondos Marinos (AIFM), organización internacional creada por la Convención, y los beneficios de cualquier explotación recaen principalmente en los países en vías de desarrollo. La CNUDM también reconoció las reivindicaciones de los Estados archipelágicos (Indonesia, Filipinas, Fiyi) al introducir la noción de “aguas archipelágicas”, que tienen un estatus relativamente cercano al de las aguas territoriales.

Libertad de navegación

Por último, la “Constitución de los océanos” consolidó el principio consuetudinario de la libertad de navegación al incorporar las disposiciones sobre el derecho de paso inocente en los mares territoriales y mantuvo la libertad de navegación en alta mar, así como en las zonas económicas exclusivas establecidas por los Estados, que pueden, no obstante, aplicar determinadas disposiciones medioambientales. También consagró el libre tránsito en los estrechos. Este compromiso fundacional entre los Estados industrializados a favor de la libertad de navegación –especialmente en los estrechos– y los países en vías de desarrollo que originaron el concepto de ZEE permanece sólido. La experiencia ha demostrado a los primeros que el establecimiento de estas zonas económicas exclusivas también les favorece y a los segundos que la libertad de navegación también sirve a sus intereses.

Sin embargo, algunas potencias marítimas, y no las menos importantes (Estados Unidos, Reino Unido, Alemania) se habían negado a firmar la Convención debido a los poderes, que consideraban exorbitantes, concedidos al AIFM y a la “Empresa”, entidad encargada de la gestión de los fondos marinos y, en particular, de la explotación directa de los minerales en la Zona, considerados un obstáculo para el libre juego de los mercados. La no participación de estas potencias hizo que la Convención fuera ineficaz en este campo, lo que condujo a la negociación de un acuerdo para aplicar la Parte XI de la CNUDM en estas cuestiones específicas. Adoptado en 1994 ante la desaparición de la Unión Soviética, este nuevo texto permitió la entrada en vigor de la Convención, revisada en noviembre de 1994, y precipitó la adhesión de varios países, entre ellos Alemania. Esta flexibilidad y adaptabilidad de la Convención quedó demostrada el siguiente año con la adopción, en 1995, del acuerdo sobre “la conservación y gestión de las poblaciones de peces cuyo desplazamiento se efectúa tanto dentro como fuera de los ZEE (especies transzonales) y de las poblaciones de peces altamente migratorios”, que facilitará el establecimiento de una red de organizaciones regionales de gestión de la pesca (ORGP) en todos los océanos. El proyecto de acuerdo, actualmente en negociación, sobre “la conservación y el uso sustentable de la biodiversidad más allá de las zonas de jurisdicción nacional”, conocido por su acrónimo inglés BBNJ (Biodiversity Beyond National Jurisdiction), será también un acuerdo de aplicación de la CNUDM (1).

Solución equitativa

Todavía hay un amplio margen de desarrollo, ya que aún no se han aplicado secciones enteras de la Convención. Es el caso de la Parte XIV sobre el desarrollo y la transferencia de tecnología marina, e incluso de los trabajos de la AIFM, que debe instituir progresivamente nuevos reglamentos, actividades o instituciones, en aplicación del “principio de enfoque evolutivo” incluido en sus estatutos. La creación efectiva de la “Empresa” que, con competencias menos amplias que en la versión inicial de la Convención, teóricamente debería asegurar la gestión y explotación de fondos marinos, sigue siendo una exigencia muy fuerte de los países en vías de desarrollo.

Sin embargo, aún quedan áreas importantes en las que los negociadores de la Convención han empleado un lenguaje particularmente ambiguo o elíptico cuando se (...)